严少华:欧盟战略自主与中国对欧战略新思维

选择字号:   本文共阅读 498 次 更新时间:2022-09-24 02:03:45

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严少华  
使欧盟内部无法形成一致的对外政策。在巴黎一次驻外使节会议上,德国前外长加布里尔(Sigmar Gabriel)一度要求中国遵守“一个欧洲”的原则,不要试图分化欧洲。(40)另一方面,欧盟不断强调成员国在对华政策上的团结与合作,并加强对成员国(尤其是中东欧成员国)的压力,以形成统一的对华政策。2019年欧盟对华政策文件指出,“在缺乏团结的情况下,欧盟及成员国都不能有效地实现其对华政策目标。在与中国的合作方面,所有成员国,不管是以单独的形式还是在16+1等次区域合作框架中,都有责任确保与欧盟法律、规则和政策的一致性”。(41)2019年德国担任欧盟轮值主席国期间,与中国的关系也被视为首要议题。虽然德国总理默克尔提议的欧盟27国首脑与中国领导人的峰会(27+1)因为疫情原因而没有实现,但欧盟在对华政策上寻求更加统一的政策立场没有变。在欧盟强化战略自主和对华统一立场的背景下,有部分中东欧成员国(立陶宛、爱沙尼亚)也更加强调在对华政策中体现欧盟共同的立场,并倾向于通过27+1的形式与中国打交道。(42)

  

   其次,欧盟对经济主权的保护可能强化欧盟对华经贸政策的安全化趋势和保护主义倾向,并推动欧盟降低对华经济依赖。经济主权由战略自主概念引申而来,也是欧盟战略自主在经济政策领域的具体化(operationalization)表现。鉴于欧盟在单一市场领域的巨大影响力以及国际地缘竞争日益向经济领域蔓延,保护经济主权实际上成为欧盟战略自主的重中之重,也是冯德莱恩打造“地缘政治欧委会”的内在逻辑要求。经济主权蕴含了欧盟决策者对经济全球化的危机、中美欧三边竞争的格局以及欧洲工商界利益集团诉求的战略考量。(43)欧盟认为其经济主权面临多重威胁,包括人口的结构性问题、技术的演变以及独自作案的黑客等,而中国与美国则构成特别的挑战。(44)在欧盟看来,特朗普政府的关税战、在伊朗核问题上对欧洲企业的二次制裁以及中国对欧盟的所谓“经济胁迫”(economic coercion)措施都对欧洲的经济主权构成威胁。(45)尤其是中国,被欧盟明确定义为“追求技术领导力的经济竞争者”。(46)

  

   为了保护欧洲的经济主权,欧盟逐步建立和强化一系列政策工具。一是以国家安全和保护关键基础设施为名,加大对中国投资的审查力度。在保护经济主权的背景下,欧盟对华经贸政策呈现出安全化的趋势,围绕是否使用华为5G技术的争论就是这种趋势的一种表现。欧盟在2019年3月建立外国投资审查框架并于2020年10月生效,来自中国的投资,尤其是中国国有企业的投资成为重点审查的对象。欧盟强化投资审查的做法也促使欧盟成员国否决多个中国对欧投资项目,并直接导致了中国对欧投资的锐减。(47)对于尚未建立投资审查框架的部分欧盟成员国,尤其是中东欧成员国,欧盟委员会也在施加压力,敦促其建立一项健全的投资审查机制。(48)二是以促进公平竞争和对等为名,强化一系列贸易保护工具,包括已经出台的反倾销工具、反补贴工具以及在酝酿中的反经济胁迫工具(anti-coercion instrument)。(49)这些经过强化和新出台的工具可能强化欧盟以加强自主为名的保护主义倾向,将对中欧贸易关系带来新的挑战。三是以加强供应链弹性和多元化为名,推动战略领域的生产回流,降低对华经济依赖。虽然欧盟并不赞成也无法轻易同中国脱钩,但欧盟主动实施的产业链体系重构仍可能导致一定的产业链“切割效应”。(50)值得注意的是,欧盟正在酝酿的供应链尽职调查机制虽是以维护“人权”为名,却可能在客观上推动欧盟与中国产业链重构的进程。

  

   最后,欧盟对地缘政治的抱负可能引发中欧在地缘政治层面的竞争。传统上,欧盟以“规范性力量”作为自身定位,在东亚地区没有军事存在,与中国也没有根本性的地缘政治冲突,这成为中欧关系区别于中美关系的一个根本性特征。但随着战略自主理念的深化以及冯德莱恩提出打造“地缘政治欧委会”,中欧关系的这一根本性特征可能出现悄然的变化。当前世界正处于“百年未有之大变局”,大国地缘博弈加剧,欧盟力量也开始出现了地缘政治转向,加强欧盟在地缘政治上的影响力已成为欧洲政治精英的共识。为此,欧盟不仅渴望增强军事和防务实力,也更注重战略性地运用其经济力量以实现地缘政治目标。(51)

  

   在欧盟力量向地缘政治转型的背景下,欧盟对华政策也将更具战略性和地缘政治性,这可能对中欧关系构成两个方面的挑战。一是欧盟对中欧关系中的地缘政治因素越来越敏感,日益从地缘政治视角看待中欧关系,并将中国视为地缘政治的挑战。2018年6月,在欧盟官方智库一份关于欧洲地缘政治展望的报告中,中国就被视为一个长期的挑战。(52)欧盟尤其关注中国在其地缘政治敏感地带的存在,认为在未来若干年,中国将对欧盟的近邻地区构成“最大的地缘政治挑战”,特别是在西巴尔干、中东与北非甚至北极地区。(53)在地缘政治思维的影响下,以互联互通为核心的“一带一路”倡议也被欧盟打上了地缘政治的烙印。有欧盟学者认为,“一带一路”遵循地缘政治和地缘经济的逻辑,是中国扩展地缘政治影响力的工具。(54)因此,欧盟也推出了自己的欧亚互联互通战略,(55)与“一带一路”倡议竞争的意图明显。2021年1月21日,欧洲议会通过“互联互通与欧亚关系”的决议,敦促欧盟委员会和欧盟对外行动署在现有欧亚互联互通战略的基础上建立欧盟全球互联互通战略(Global EU Connectivity Strategy),以“强化欧盟作为一个真正的、不可或缺的地缘政治和地缘经济行为体的角色”。(56)

  

   欧盟在警惕中国在其地缘政治敏感地带影响力的同时,却将其地缘政治抱负扩展到了中国的地缘政治敏感区域,尤其是“印太”地区。近年来,在美国的推动下,印太地区成为大国地缘政治博弈的热点和前沿。对于意图成为地缘政治力量的欧盟而言,这一区域自然不想错过。2021年4月19日,继法国、德国与荷兰三个成员国之后,欧盟理事会也出台了自己的《印太合作战略》决议,以确立欧盟在印太地区的战略重点、存在和行动,为欧盟在印太地区发挥更积极的作用提供指南。欧盟印太战略最引人关注的举措之一,是在与印太地区发展传统经济关系的基础上,增加了安全与防务政策方面的合作,强化欧盟作为安全行为体的角色。欧盟《印太合作战略》明确提出,欧洲海军未来应在印太地区保持“有意义的存在”,以应对这一地区的安全挑战。(57)欧盟在印太地区的地缘政治抱负可能让原本微妙的印太地缘政治局势更加复杂,为地区安全带来更多的不确定因素。

  

   三、全球视角下的欧盟战略自主与中国对欧战略新思维

  

   战略自主已成为欧盟构建对华政策的新起点,中国对欧战略也应该反映这一新的现实,体现新的思维。如何与一个战略上更加自主的欧盟打交道是中国在今后乃至相当长一段时期内需要思考的命题。本文认为,在欧盟战略自主的基础上构建对欧战略新思维,可以从以下几个方面着手。

  

   (一)提高欧盟战略定位,从战略高度把握中欧关系

  

   在1975年中欧建交后的很长一段时期内,中国与欧盟的关系被称为一种“派生关系”,因为中欧关系的发展在很大程度上取决于各自与美苏两个超级大国的关系。(58)2003年中欧建立全面战略伙伴关系,成为双边关系的重要分水岭,但欧盟作为战略行为主体的有限性实际上让中欧关系产生了一个“现实—期望差距”。(59)尽管欧盟离真正的战略自主仍然遥远,其战略自主的诉求仍然有望在一定程度上缩小中欧关系中的“现实—期望差距”。一个战略自主的欧盟符合中国对多极化世界的愿景,也将在中国的对外战略中扮演更加重要的角色,这不仅是出于中美战略竞争背景下缓解中国战略压力的需要,也是因为中欧关系本身已经远远超出双边和中美欧三边范畴,具有全球性意义。因此,中国对欧战略新思维也应在一定程度上摆脱美国因素的影响,将中欧关系从“派生关系”提升为真正独立自主的伙伴关系。正如习近平主席在2020年中欧视频峰会后指出,“中欧作为世界两大力量、两大市场、两大文明,主张什么、反对什么、合作什么,具有世界意义”。(60)习近平主席的这个表态,也是对欧盟战略定位的高度概括。从这个高度和定位出发,中国对欧战略将在不确定的时代传递更加确定的信号,即无论国际形势如何变化,中国始终视欧盟为真正意义上的全球性行为体,坚持中欧全面战略伙伴关系定位不动摇,并从战略高度推动中欧合作行稳致远。

  

   (二)支持欧盟战略自主,成为欧盟战略自主的伙伴

  

   欧盟战略自主诉求的背后有美国、中国和俄罗斯等大国因素的刺激,但实际上也离不开大国的支持。中国应抓住欧盟战略自主建设的机遇,突出中国在欧盟战略自主建设上的积极意义,成为欧盟战略自主的伙伴。政治上,中国在公开外交场合多次表达对欧盟战略自主的支持。2021年4月7日,习近平主席在同德国总理默克尔通电话时强调,“中国发展对欧盟是机遇。希望欧盟独立作出正确判断,真正实现战略自主”。(61)2021年5月25日,王毅国务委员兼外长在慕尼黑安全会议中国专场的视频演讲中表示,“中方始终从战略高度看待中欧关系,认为合作是中欧关系的大方向和主基调,将欧方视为伙伴而非对手。中方将一如既往坚定支持欧洲一体化进程,支持欧盟团结自强,加强战略自主,在国际上发挥更大作用”。(62)这些都是中国支持欧盟战略自主的强有力的政治信号。此外,中国在与欧盟成员国以及次区域层面打交道的过程中都特别强调遵守欧盟法律法规,将此视为中欧整体合作的重要组成部分和有益补充,显示了中国支持欧盟政治团结的诚意。在支持欧盟战略自主的问题上,中国也可以适当调整对欧盟不同成员国的期待。对中国而言,大国在很大程度上决定了中欧关系的上限,尤其是法、德与中国合作的高度和质量在很大程度上决定了中欧关系的高度和质量。小国则可以决定中欧关系的下限,尤其是当欧盟的政策可能对中欧关系构成挑战时,小国可以发挥“悬崖勒马”的作用。由于当前欧盟战略自主的讨论主要由法、德等核心大国推动和主导,支持欧盟战略自主也意味着中国应该更加重视法、德等核心大国在中欧关系中的作用。2021年7月5日,习近平主席同法国总统马克龙、德国总理默克尔举行了视频峰会。这是时隔两个多月之后三国领导人再次对话,也是庆祝中国共产党成立100周年大会之后习近平主席首次出席国际多边外交活动,彰显了对中欧关系尤其是法、德两国的重视。(63)

  

   经济上,欧盟在2020年7月通过了总额高达7500亿欧元的复苏计划(recovery plan),以帮助欧盟经济从疫情中恢复,欧洲理事会主席米歇尔将复苏计划视为欧盟战略自主的关键步骤。(64)中国在2020年已经超越美国成为欧盟第一大货物贸易伙伴,而且是第一个从疫情中恢复的主要经济体,无疑将成为欧盟复苏计划的强大助力,也是欧盟战略自主不可或缺的伙伴。尤其是《中欧投资协定》作为欧盟对华战略自主的一个重要成果,符合中欧双方的共同利益,也可以成为中国在经济上支持欧盟战略自主的一个重要抓手。为此,中欧应共同创造条件,推动中欧投资协定早日批准和实施。在2021年7月5日的视频峰会上,中、法、德三国领导人都表达了对中欧投资协定的支持,为中欧投资协定的尽快批准提供了政治动力。

  

(三)妥善处理中欧分歧,(点击此处阅读下一页)

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本文责编:陈冬冬
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文章来源:《复旦学报》(社会科学版),2021年第6期

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