严少华:欧盟战略自主与中国对欧战略新思维

选择字号:   本文共阅读 498 次 更新时间:2022-09-24 02:03:45

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严少华  

  

   首先,在多边层面,欧盟战略自主有利于中欧共同推进世界多极化进程。在战略自主理念下,欧盟对多极化态度的转变值得关注。多极化与多边主义是中欧在谈论国际格局和世界秩序时共同使用的概念之一,也是影响中欧彼此定位的一个关键因素。但由于国际地位和身份的不同,中欧传统上对多极化与多边主义的认知和立场存在一定的差异。总体上,多极化更多地与现实主义的权力政治相关联,而多边主义则更多地与自由主义的国际规则有关。因此,中国更多地以多极化为政策取向,而欧盟主要是以多边主义为政策取向。(23)

  

   在战略自主理念的驱动下,欧盟开始越来越多地使用多极化作为其政策语言,这是值得关注的走向,也意味着中欧在多极化理念上的差异在缩小。随着地缘政治的回归,欧盟近年来逐渐意识到世界正不可避免地往多极化和分化的方向发展。而要在多极化的世界中维护欧盟的利益就不能仅仅依赖规范的力量,而需要以实力为基础。因此,欧盟在政策取向中也不再避讳使用多极化与权力政治的语言。冯德莱恩意图打造“地缘政治欧委会”以及博雷利公开提倡使用“权力的语言”都是欧盟政策取向转变的表现。博雷利曾指出,“世界多极化程度越来越高,多边化程度越来越低。欧洲面临的挑战是如何在世界多极化和多边化之间取得平衡”。(24)战略自主就是欧盟对这一挑战的回应。在战略自主理念下,多极化与多边化实际上是硬币的两面。欧盟一方面努力增强自身实力,成为多极化世界中的一极;另一方面又在实力的基础上推广欧盟的原则和规范,塑造和影响多边国际秩序。从这个意义上而言,欧盟战略自主理念有利于世界多极化进程,也符合中国一直以来对多极世界秩序的期待。

  

   其次,在中美欧三边关系层面,战略自主有助于欧盟在中美之间维持平衡,缓解中国的战略压力。冷战后,中美欧逐渐形成了一种复杂的新三边关系,但欧盟战略行为主体方面的局限妨碍了欧盟在三边关系中扮演一个单一的和可信的国际行为体角色,使得形成中的三边关系存在先天性的不足。(25)这种先天不足在中美关系友好的时候并不是太大的问题,欧盟可以在依赖美国的同时与中国发展战略伙伴关系。但在中美关系紧张的时候,欧盟就面临“选边站”的巨大压力,甚至可能成为中美竞争的牺牲品。欧盟视中美战略竞争为全球政治的支配性因素,但由于自身能力的局限,欧盟担心自己成为中美地缘政治的竞技场。法国总统马克龙甚至发出警告,在中美竞争加剧的背景下,欧洲面临从地缘政治意义上消失的风险。(26)鉴于此,战略自主成为欧盟弥补自身不足和应对中美竞争的主动选择。在战略自主理念的指导下,欧盟选择以“辛纳屈主义”作为应对中美竞争的“欧洲方式”。“辛纳屈主义”建立在两个基础上:继续同中国的合作以及强化欧盟的战略主权。(27)这其中也隐含了欧盟在中美竞争中不“选边站队”,在中美之外走出“第三条道路”的愿望。2020年6月,博雷利在与时任美国国务卿蓬皮奥会面之前明确表示,欧盟不会在中美冲突中选边站,而是会按照欧洲自己的方式行事,在有共同利益的领域同中美开展合作。(28)

  

   拜登上台后,致力于巩固欧美同盟关系,并与欧盟加强了在对华政策上的协调,但这并不意味着欧盟会完全倒向美国。在欧盟战略自主意识觉醒的背景下,欧美对华政策协调将有别于过去跨大西洋关系中的“美主欧从”模式。欧盟也是跨大西洋对华政策合作的议程设置者,而不仅仅是美国对华政策的追随者。欧盟将基于自身利益和价值形成自己的对华政策议程,并在此基础上与美国开展协调合作。2021年2月22日,在与欧盟外长理事会举行的首次线上会议上,美国国务卿布林肯试图拉拢欧盟共同对付中国,提出要与欧盟“团结一致并共同把中国推回去”。但这一呼吁并没有得到欧盟外长们的当场回应,其主要原因在于欧盟希望在北京与华盛顿之间谋求战略平衡,确保欧盟不会与中美两强中的一方关系过于密切而疏远另一方。(29)欧盟在中美竞争中保持战略自主的立场也在一定程度上得到美国的理解,美国逐渐意识到如果在施压欧盟对抗中国的道路上走得太远,可能引起欧盟的担忧和抗拒。因此,在2021年3月24日首次访问欧洲的行程中,布林肯表示,“在中国问题上,美国不会迫使盟友陷入‘非我即他’(us-or-them)的选择”。(30)2021年6月10日,在G7峰会召开前的记者会上,法国总统马克龙也表示其印太战略方针是不与任何人结盟,既不要成为中国的附庸,也不会与美国完全结盟。(31)

  

   第三,在中欧双边关系层面,欧盟战略自主有利于欧盟保持对华政策独立性,从而降低中欧关系中美国因素的影响,推进欧盟与中国的自主合作。长期以来,美国成为影响和制约中欧双边关系发展的重要结构性因素。但在欧盟追求战略自主的背景下,其对华政策将保持一定的独立性,这是由欧盟与美国不同的对华认知和利益决定的。尽管欧盟近年来在对华战略定位和认知上趋于强硬,欧美对华共识也有加强的趋势,但欧盟与美国对华认知仍然有着本质的区别。美国作为一个走向衰弱的霸权国,倾向于从地缘政治与国家安全的角度看待中国崛起,将中国崛起视为地缘政治与安全挑战,其对华政策的主要考量是遏制中国的发展,维护美国的全球霸权地位。欧盟作为一个向“地缘政治力量”转型的“规范性力量”,并不像美国一样将中国视为生存的威胁,而是倾向于从经济、政治、文明和多边主义等多个维度看待中国,其对华政策的主要考量是维护欧盟的经济利益和价值观。

  

   欧盟在中国也有自己的利益,虽然与美国在加强协调,但欧盟与美国的利益并不总是一致。在2021年3月25日举行的欧盟峰会上,美国总统拜登应邀参会,此举被视为欧盟与美国重振跨大西洋关系,包括加强对华政策合作的信号。不过在会后被问及对华政策时,德国总理默克尔却重申将继续坚持战略自主。她表示,“欧盟在中国有自己的利益,与美国不完全相同……尽管欧盟与美国有一些共同的价值观,但并不意味着二者在所有事情上都一致——比如如何对待中国”。(32)不同的利益和认知也导致欧盟对华政策保持一定的独立性,而不是简单地追随美国。最明显的体现是在对华经贸政策上,美国仍然有广泛的跨党共识支持与中国经济“脱钩”(decoupling),而欧盟在对华经贸政策中追求的是更大程度的“对等”(reciprocity)而非脱钩。2020年12月底,欧盟不顾美国的反对,宣布完成《中欧全面投资协定》谈判就是欧盟追求战略自主、保持对华政策独立性的表现。

  

   2021年6月,美国总统拜登出访欧洲并先后出席G7峰会、北约峰会和欧美峰会。加强与欧洲盟友关系,“联欧抗中”成为此次拜登欧洲之行的重要目的。虽然此次系列峰会声明中都有涉及中国的内容,并宣布了一些在中国议题上开展合作的措施,但美国对欧盟对华政策的影响仍然有限。在北约峰会发表关于中国的强硬声明之后,德国总理默克尔表示北约不应忽视中国,但也不应夸大中国的威胁。在很多问题上,中国是竞争对手,但也是很多议题上的合作伙伴。因此,默克尔主张北约在中国问题上采取威慑与对话的双轨模式。(33)法国总统马克龙也表示,“北约是个军事组织,我们与中国的关系不仅仅是一个军事问题。北约是一个关注北大西洋的组织,中国与北大西洋并没有什么关系。因此,我们不应该分散我们的力量,不要以偏见看待与中国的关系。这(对华议题)比军事议题要广泛得多,它涉及经济、战略、价值观和技术”。(34)从这些欧洲领导人的表态看,欧洲在加强与美国对华政策合作的同时,也与美国“新冷战”式的对华政策保持一定距离,保留了与中国开展自主合作的空间。对中国而言,欧盟的战略自主和对华政策独立性尽管是相对的和有限的,但在当前中美战略竞争的态势下仍然显得难能可贵。

  

   值得注意的是,欧盟战略自主和对华政策独立性还可能反向塑造美国的对华政策。2020年10月23日,欧盟与美国正式启动一个新的双边对话机制——欧美中国问题对话机制,作为欧美协调对华政策的机制化平台。实际上,这一机制的建立并非来自美国的压力,而是欧盟的主动提议,其目的是在与美国开展协调与合作的同时,也主动塑造和影响美国对华政策的方式,这本身也是欧盟战略自主的题中之义。如前文所述,尽管美国与欧盟的对华认知和政策仍然有着本质的不同,但从拜登政府上台以来的对华政策表述看,其对华政策相对特朗普时期而言有向欧盟靠拢的迹象。在上任后的首次外交政策演讲中,美国国务卿布林肯指出,美国与中国的关系是“该竞争时竞争,能合作时合作,须对抗时对抗”。(35)与特朗普政府的对华定位相比,这一表述无疑更接近欧盟在2019年对华政策文件中对中国的定位,是欧盟“多面向”(multifaceted)对华政策的另一种表现。欧盟也敏锐地察觉到美国向欧盟对华政策的趋同。在2021年4月欧洲议会举行关于中欧关系的辩论会上,博雷利指出,“尽管中欧关系迎来越来越多的挑战,欧盟仍然有理由维持一项‘多面向’的对华政策。很偶然的是,我非常高兴看到美国朋友正在用同样的方式与中国打交道”。(36)2021年6月15日,欧盟与美国举行了拜登上台后的首次峰会。在峰会后发表的共同声明中,关于中国的部分开宗明义地指出,欧盟与美国“将在各自相似的多面向(包含合作、竞争与系统性竞争)对华政策框架下就所有议题开展紧密协商与合作”。(37)应该指出,美国与欧盟的对华政策主基调仍然有着根本的不同。美国对华政策的主基调是竞争和对抗,欧盟则仍然将对华合作摆在第一位,强调合作为主、竞争为辅。但从欧美峰会声明来看,至少在对华政策的多面向这一点上,美国接受了欧盟的表述,甚至在不同面向的顺序上,共同声明中也使用了欧盟的排序,即对华政策包含合作、竞争与系统性竞争的层面。与特朗普政府对华全面对抗的政策相比,这也说明美国在一定程度上接受了欧盟多面向对华政策的定位,是欧盟战略自主反向塑造和影响美国对华政策的体现。

  

   (二)欧盟战略自主与中欧关系的挑战

  

   尽管欧盟内部对战略自主理念仍然存在争议,但其政策意涵已经开始显现并逐渐清晰。在战略自主理念的驱动下,欧盟近年来在政治、经济与地缘战略方面进行了一系列政策调整。这些调整虽然不一定直接针对中国,但可能给中欧关系带来诸多现实与潜在的挑战。从目前欧盟的政策讨论看,战略自主对中欧关系的挑战可能来自三个方面:欧盟对政治团结的维护、欧盟对经济主权的保护以及欧盟对地缘政治的抱负。

  

   首先,欧盟对政治团结的维护可能加重欧盟对中国与欧盟成员国发展关系的疑虑,并影响欧盟成员国层面的对华政策。在关于战略自主的讨论中,政治自主(political autonomy)是战略自主的重要前提,而缺乏政治团结则被欧盟视为其实现战略自主的最大障碍之一。所谓政治自主,是指欧盟独立地界定共同的政策目标并采取措施的能力,其中包括共同评估风险、协调共同的政策以及形成共同的战略文化等过程。(38)加强战略自主,意味着强化欧盟内部团结,在对华政策上采取更加一致的立场。

  

在战略自主的理念下,欧盟内部团结的“老大难”问题有被“甩锅”给中国的风险。中国被有意塑造为欧盟政治自主的重要考验,成为欧盟强化政治自主的一个方便的借口(convenient excuse)。一方面,欧盟不断有声音指责中国实行所谓“分而治之”的政策,“破坏”欧盟团结。尤其是中国与中东欧国家在“17+1”机制框架下的合作,被怀疑为中国安插在欧盟内部的“特洛伊木马”。(39)欧盟担心中国试图利用经济手段达到分化欧盟的政治目的,(点击此处阅读下一页)

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本文责编:陈冬冬
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文章来源:《复旦学报》(社会科学版),2021年第6期

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