曹鎏:论我国法治政府建设的目标演进与发展转型

选择字号:   本文共阅读 255 次 更新时间:2022-09-14 00:22:16

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曹鎏  

   法治中国的一体建设就意味着依法治国、依法执政和依法行政的共同推进。单纯的法治政府建设率先单向突围是不现实的。依法执政强调执政党的所有活动都在法治轨道上运行:坚持党领导立法、保证执法、支持司法、带头守法。法治政府建设是法治中国建设的关键,强化党对法治政府建设的领导至关重要。党在法治政府建设过程中承担着领导责任,政府在法治政府建设中承担着主体责任,党政同责已经成为我国社会治理的基本要求。其中,党政一把手能否切实践行是关键。将法治政府建设情况纳入党政“政绩”,才能促使各级党政一把手们对法治建设真抓实干,而不是光说不干,或虚与委蛇。[52]我国的法治建设终究要靠人去推动和践行。建立关键少数切实推进法治政府建设职责的正面清单、负面清单和责任清单,探索关键少数法治思维和法治能力的年度考评体系等,应当成为提升领导干部法治素养、进而解决法治建设持续推进且不走回头路的重要支撑点。

  

   法治政府建设也强调对民众法治意识和素养的培育,本身也内含于法治国家和法治社会建设目标之中。随着法治社会不断成熟,公众参与意识更加强烈,也会提升法治政府建设的成效。党的十八届四中全会提出法治政府首先要职能科学,强调有限政府理念。有限政府是政府权力受到社会和公民限制的政府,也只有有限政府才可能是有效政府。[53]2020年4月9日,中共中央、国务院印发《关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》,其中明确提出要深化放管服改革,强化竞争政策基础地位,打破行政性垄断,进一步减少政府对要素的直接配置。这就意味着政府治理还权给社会和个人的程度将进一步提升。法治社会的发达程度越高,必然越能够深入促进法治政府建设。法治政府建设作为法治中国的主体工程,通过全面培育法治社会,可以切实发挥对法治政府建设的倒逼和促进作用。

  

   (三)统筹协同与激励容错的双向发力

  

   经济社会发展的不均衡是当前我国社会主义事业建设中存在的突出问题,也充分反映在不同地域、不同领域、不同级别政府法治水平的巨大差异上。随着数字政府建设不断推进,马太效应影响下的新一轮法治政府建设中,城市间的差距也可能进一步加大。

  

   我国法治政府建设是整体、全面的,碎片化和差异化都可能会产生“牵一发而动全身”的连锁反应,进而影响法治政府建设的大局。实现法治政府发展的均衡化,应以统筹协同为目标,有针对性地在薄弱领域和落后地域因时而变、随事而制。首先,以正在开展的示范创建活动为依托,一方面通过评出法治政府建设的典范城市,以激发地方创优的热情和动力,不断扩大第一梯队的阵容,并要及时总结法治政府建设的地方经验以发挥辐射作用,解决带动力问题;另一方面,对于相对落后地区,可着重以单项创建为突破口,通过专门领域的高水平发展,发挥以点带面的杠杆作用。其次,要切实解决不同行政机关之间的联动协作问题。特别是行政综合执法体制改革之后,各地模式因地制宜,如何实现不同执法机关之间以及行政综合执法机关与监管部门之间的信息共享,消除监管和执法壁垒,尤为重要。要探索部门间执法联动与协作机制,通过打造执法数据平台解决信息孤岛问题,以形成执法合力,提升执法效能。

  

   创新是法治政府建设不断前进的动力源泉。更为经常的情况是,为了应对各种各样的尖锐矛盾和紧迫问题,政府所面临的发展压力成为决定其创新的最终根源。[54]很多地方政府的“创新”在压力之下,不免有逾制和“拍脑袋决策”之嫌。因此,要通过强化责任追究,倒逼依法行政,防止不当的创新给社会带来不可弥补的损害。同时,创新本身也存在各种风险,如:领导班子的更迭,创新中断;创新成本过高,难以长期坚持;创新缺乏群众基础,得不到认可;或者社会环境压力大,与潮流趋势不同向等,[55]导致创新“流产”,所以应当建立容错机制,激励系统的创新,解决“开拓者”的后顾之忧。2018年,中共中央办公厅发布《关于进一步激励广大干部新时代新担当新作为的意见》,以鼓励干部担当作为。该意见强调要建立健全容错纠错机制,宽容干部在改革创新中的失误错误,区分失误错误与明知故犯等情况,对该容的大胆容错,不该容的坚决不容,以确保容错在纪律红线、法律底线内进行。引导干部争当改革的促进派、实干家,专心致志为党和人民干事创业、建功立业。可见,正向的激励与将促进公职人员尽职守责,积极为人民谋福。

  

   (四)发挥数字政府激发内生动力的重要功能

  

   迈入数字化时代,互联网、大数据、人工智能在实现国家治理、推动社会跨越式发展方面彰显出了独特优势。目前“互联网+政务”已经成为各级政府和部门进行管理和服务的基本方式,促进了传统行政向现代化行政的转型。切实发挥数字政府激发法治政府建设内生动力的优势,在放管服改革领域,进一步利用高科技的福音以解决顾客为导向的持续性优化政府服务供给问题;通过互联网平台提升公开度,加速透明政府建设;全力打造政务服务和行政管理一张网模式,包括行政决策、行政规范性文件制定、行政执法等活动的民主参与和全流程监督均可通过网络平台实现。挖掘大数据治理的智能化优势,探索应用到行政执法文书撰写、行政裁量权规制、监管全覆盖、复议数据“把脉问诊”等法治政府建设多环节智能化,以促进法治政府建设实现跨越式发展。

  

   (五)在法治轨道上形成化解行政争议的良方

  

   当前正处于矛盾争议多发期,如何高效、有效化解争议已经成为法治政府建设发挥“维稳”和“维权”双重功效的基本需求。实践中,积极探索诉前调解、复议前调解,夯实复议和诉讼中与后调解,建, 立复议与人民调解和行政调解的衔接机制,通过调解实现化解行政争议的灵活性和高效性,进而达到案结事了、定分止争的目标,已经成为多地实现化解争议“最多访一地”的重要突破口。[56]行政调解的普遍使用直接满足了地方政府希冀灵活、高效化解行政争议的现实需求,行政调解结案量显著上升,行政复议和行政诉讼审理程序结案的比率大幅下降。在当前行政调解法治化程度偏低,特别是法治社会基础薄弱等客观现实背景之下,如果一味强调化解行政争议的效率性和灵活性,忽视法治化解纷机制对实现个案正义以及打造稳定、公平、可预期的法治环境所具有的不可替代的重要意义,从“信访不信法”到“信调不信法”,即便不是信访“回炉再造”的升级版,至少在当前调解缺少刚性制度约束的背景之下,行政调解的做大做强背后所隐含的人治冲动和陷阱对法治破坏的可能性,是应当予以正视并警剔的。因此,建立全覆盖、系统性和互洽性的化解行政争议的法治体系,确保行政争议能够在法治轨道上化解,意义重大。行政复议和行政诉讼是化解行政争议最重要的两种法律途径,各具特色和优势。合理配置行政救济资源,将更多行政争议化解在行政复议和行政诉讼渠道内,降低和减少信访数量,减轻基层维稳压力,[57]才是更好解决行政争议的路径。

  

   2020年2月5日,中央全面依法治国委员会召开第三次会议,习近平同志指出,要发挥行政复议公正高效、便民为民的制度优势和主渠道作用。而行政诉讼作为公民权益保护的“最后一道屏障”,应当更多致力于定分止争功能的发挥。作为两种行政争议化解机制,行政复议和行政诉讼应当互补互恰、和谐共生,共同打造最优化解行政争议的法治体系,构建行政救济体系化的最优发展之路。当前,各地也在探索行政复议和行政诉讼的联动机制,其中上海模式颇具典型性。上海市各级行政复议机关普遍建立了与法院的良性互动机制,包括召开研讨会、建立例会制度、通报相关情况等,形成了市政府复议机构与市高院就行政争议多元化解、行政机关执行法院判决、行政诉讼智能化对接等方面的有效沟通协调机制,取得了积极成效,[58]这对于实现全国范围内的行政复议与行政诉讼良性互动、打造化解行政争议共同体的目标,无疑具有一定的示范效用。

  

   结语:法治政府建设再出发

  

   2020年注定是我国法治政府建设进程中具有里程碑意义的一年。与小康社会相适应的中国特色法治政府建设之路愈加清晰而明确。站在新起点,迈向新征程。本文希冀通过对改革开放四十年以来我国法治政府建设历程的梳理,在我国本土化环境中,探寻理想化的应然、复杂的实然与逻辑自洽的必然之间的紧密关联和完美转换。期待本文能够为探寻2020后法治政府建设中国方案的基本构成、目标任务、特别是着力点和突破口,贡献绵薄之力。

  

   注释:

   [1]张文显:《中国法治40年:历程、轨迹和经验》,载《吉林大学社会科学学报》2018年第5期。

   [2]李冬梅:《我国法治政府建设回顾与前瞻》,载《长春市委党校学报》2019年第6期。

   [3]王学辉,王亚栋:《法治政府建设研究的三阶段述评——基于中国知网1997-2018年相关文献的分析》,载《福建行政学院学报》2019年第1期。

   [4]唐皇凤:《中国法治政府建设的历程、困境与路径选择》,载《中共福建省委党校学报》2015年第2期。

   [5]戢浩飞:《法治政府指标评估体系研究》,载《行政法学研究》2012年第1期。

   [6]袁曙宏:《关于构建我国法治政府指标体系的设想》,载《国家行政学院学报》2006年第4期。

   [7]马怀德:《让“法治GDP “成为依法行政的动力引擎》,法治政府网,http://hffgb462165568fa14ef7hv6kuw9ounb0u6vbk.ffhb.libproxy.ruc.edu.cn/info/1137/3545.htm.(最后访问时间:2020年3月30日)。

   [8]郑方辉、卢扬帆:《法治政府建设及其绩效评价体系》,载《中国行政管理》2014年第6期。

   [9]郑方辉、卢扬帆:《法治政府建设及其绩效评价体系》,载《中国行政管理》2014年第6期。

   [10]该项目自2013年发起,2014年开始对全国100个城市进行持续性评估,在社会上产生了一定影响。

   [11]付子堂、常安:《民生法治论》,载《中国法学》2009年第6期。

   [12]学界大多认为党的十八届四中全会是我国由“形式法治”向“实质法治”迈进的重要转折点。如李树忠:《迈向“实质法治”——历史进程中的十八届四中全会〈决定〉》,载《当代法学》2015年第1期。

   [13]李涛:《“变”与“定”:改革与法治关系的演进理路及新时代界分》,载《湖北大学学报》(哲学社会科学版)2020年第2期。

   [14]陈金钊:《“法治改革观”及其意义——十八大以来法治思维的重大变化》,载《法学评论》2014年第6期。

   [15]王乐泉:《论改革与法治的关系》,载《中国法学》2014年第6期。

   [16]姜伟:《全面深化改革与全面推进依法治国关系论纲》,载《中国法学》2014年第6期。

[17]罗豪才主编:《行政法学》,北京大学出版社2005年版,第348页,转引自:关保英:《论具体行政行为程序合法的内涵与价值》,(点击此处阅读下一页)

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本文责编:陈冬冬
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