曹鎏:论我国法治政府建设的目标演进与发展转型

选择字号:   本文共阅读 259 次 更新时间:2022-09-14 00:22:16

进入专题: 法治政府   发展阶段   十大关系  

曹鎏  

  

   “法治”是治国理政的基本方式。法治,并不仅仅是一种形而上的价值诉求,或者程序化的规则训诫,它更是一种特定时空背景下的社会实践,它与特定历史场域下的其他社会实践深深地联系在一起,它也必须回应特定时空背景下特定民族的社会、政治诉求。[11]随着经济社会发展的演进,我国的法治建设不再单纯关注法律体系的完备和立法技术的完善,而是增加了实质性的价值标准。党的十八届四中全会提出,“法律是治国之重器,良法是善治之前提”,并提出“同党和国家事业发展要求相比,同人民群众期待相比,同推进国家治理体系和治理能力现代化目标相比,法治建设还存在许多不适应、不符合的问题”,充分体现了我国由“形式法治”向“实质法治”迈进。[12]

  

   当前,我国法治政府建设在“建章立制”方面成效显著。百城评估结果显示,法治政府建设的标配制度已渐趋完善,但在制度落实和执行方面依然存在短板。新时代的法治政府建设不仅要实现有法可依,其也承担了更好地服务人民,更好地改善和优化营商环境,维护公民、法人和其他组织合法权益的使命。新时代的法治政府建设,要侧重实现良好行政、合理行政的目标,让老百姓在每一个政府活动中均能感受到公平和正义,以回应人民日益增长的对法治政府建设的美好向往,让老百姓有更强的安全感和幸福感。

  

   (二)法治与“人治”

  

   为政之要,唯在得人;治国理政,关键在人。所有的制度规范,最终都要依托于人去具体落实。2015年2月2日,习近平总书记在省部级主要领导干部“全面推进依法治国专题研讨班”上指出,全面依法治国必须抓住领导干部这个“关键少数”,强调了“关键少数”在推动我国法治建设中的重要作用。2016年12月,中共中央办公厅、国务院办公厅印发《党政主要负责人履行推进法治建设第一责任人职责规定》,明确了法治建设第一责任人职责必须坚持的原则,并对加强法治建设的组织领导、履行法治建设职责、加强督察考核等提出了具体要求。这都体现了我国法治建设中要依靠“人治”推进法治的现实国情。

  

   此外,2014年底修改的《行政诉讼法》增加了“行政机关负责人出庭应诉”制度,这一旨在解决告官见官的中国特色制度,虽然有悖于代理制度之嫌,但其对于强化官员的法治意识无疑具有难以替代的现实价值。2019年5月,中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《法治政府建设与责任落实督察工作规定》,旨在通过实现法治政府建设的责任闭环,进而促进法治政府建设的全面加速。历史和现实告诉我们:在中国的现实语境当中,人的作用不可忽视,我们的法治政府建设要解决文件和口号的形式主义和虚无主义问题,就必须要提升“关键少数”自觉运用法治思维、法治方式来解决好发展问题的能力。在深入攻坚法治政府建设过程当中,我们必须要解决好制度之治、法治和依托于人、政治之间的关系问题。

  

   (三)创新与法治

  

   创新和法治是我国改革开放以来的永恒话题。创新和法治在我国不同发展阶段有着不同的关系模式。20世纪70年代末的改革开放初期,侧重改革创新先行,法治适应改革开放的需要;20世纪90年代以来的改革开放深入推进时期,呈现出改革创新为主,法治作保障的状态;党的十八大以来的全面深化改革时期,侧重以法治引领改革创新,用改革创新推动法治发展,[13]改革创新与法治的关系始终处于动态调整中。

  

   全面深化改革和法治中国建设构成当前两个最鲜明的时代主题。然而,由于法治与改革创新具有不同的思维走向,二者在很多方面存在着冲突。[14]在法治政府建设过程中,创新是行政管理的基础逻辑和社会发展的动力,行政机关执法的最终目的是为人民服务,所以管理和服务要与时俱进,不断回应老百姓需求。在这一过程中我们看到政府的创新意识,如放管服改革、“最多跑一次”“社会信用体系”与“红黑名单”等,都是政府在为人民服务过程中进行的手段和方式创新。而法治,则要求稳定性和可预期性,要求行政机关严格依法办事。尽管二者内在逻辑不同,但处理好二者的关系尤为必要。

  

   改革创新明确了法治建设的路径和方向,但更需要法治的引领和保障。[15]纵观中国制度发展进程,虽有过多次“变法”,但皆因机制缺陷、动力不足等明显局限而成效不显。[16]改革创新需要有“破”的勇气和魄力,但也应依赖法治思维和方式,捍卫法治红线。在推进法治政府建设过程中,地方可以根据实际情况,积极探索创新,但是必须要在法治轨道上进行,这是法治政府建设的底线性要求。

  

   (四)实体合法与程序合法

  

   我国曾是“重实体、轻程序”的国家。随着我国法治建设的持续推进以及法学研究的不断深入,区分人治与法治的分水岭就在于程序之治已基本达成共识。行政权主要表现为裁量权,通过程序控权弥补实体控权的不足,已经成为把行政权装进制度之笼的重要路径。我国愈加重视解决法治政府建设过程的“程序合法”依据问题,并已出台多部以程序为核心内容的法律规范。根据修改后的《行政诉讼法》,个案中被告涉嫌违反法定程序的,具体细化为明显重大违法、一般违法以及轻微违法三种类型,判决形式分别为无效判决、撤销判决以及确认违法判决。

  

   虽然我国尚未制定统一的行政程序法典,但已有多个地方陆续出台了地方行政程序规定。地方的自发性探索,我国地方包围中央的程序立法进路,充分反映出地方政府希望通过程序控权实现自我规制的现实需求。此外,随着行政诉讼多个案例,如“田永诉北京科技大学案”“刘燕文诉北京大学不授予博士学位案”“于艳茹诉北京大学撤销学位案”等判决书中将违反程序正当的基本要求提升到程序违法的层面,通过司法倒逼行政机关遵循最低限度程序公正要求已经初步实现了正当程序原则法定化的目标。

  

   实现结果的正义性是我们的追求,但通过看得见的正义提升结果的可接受度是最佳路径。程序亦具有独立的价值。实体合法、合理的判断具有一定的裁量空间,而程序合法则是看得见、摸得着的刚性要求。“法律的正义只有通过公正的程序才能得到真正的实现。因为公正的程序是正确认定事实,正确选择和适用法律,从而作出正确判断的根本保证。因此,程序公正的原则是现代行政程序的起码要求,是现代行政民主化的必然要求”。[17]深入推进法治政府建设的过程中,规制行政裁量权的最优路径就是要依托于程序法治。因为正义不仅要实现,而且应该以看得见的方式来实现;只有过程看得见,结果才可信服。这是提升政府决定质量,并增强执行力和效能性的必由之路。

  

   (五)高权行政与柔性执法

  

   现代国家以人为本,政府存在的逻辑需要行政机关能够持之以恒地为老百姓提供优质服务,这就要求各级行政机关不断丰富、创新行政活动方式,实现从高权方式到高权与柔性执法相结合的行政模式。非强制行政带有柔性色彩的执法方式建立了官民之间的合意基础,有助于维护社会和谐、保障公民尊严,因此更有助于推进服务行政理念的实现。[18]行政奖励、行政调解、行政协议、行政指导等柔性执法方式,既能够实现行政管理的目的,也符合比例原则所要求的最小侵害原则。近年来,国务院多个法治政府建设的纲领性文件均强调要不断探索柔性执法方式,行政协议、行政指导的普遍适用也充分反映出柔性执法的强大生命力。

  

   柔性执法对于服务型政府的构建非常重要。然而,转型期高度不确定性和复杂化的社会状态,以工具理性为主要考量的柔性执法出现隐藏根本矛盾、柔性边界模糊、违法执法、执法不作为、利益相关者负效益等治理失灵现象。[19]在下一阶段的法治政府建设过程中,行政执法应当继续秉持严格依法行政的基本原则,同时不断探索让老百姓更有获得感、尊重感的行政执法方式,做到“刚柔并济”。

  

   (六)自制与他律

  

   传统法治观强调立法权和司法权对行政权的控制,然而,我国法治发展过程中的立法监督实效性不足以及司法监督不到位,已经成为严重制约因素。在我国政府主导的法治模式之下,对立法机关和司法机关“过度依赖”,无法有效解决中国行政法治建设的深层次问题是我们必须正视的客观现实。[20]

  

   现代行政法的一个典型特征是从以司法审查为中心转向以行政过程为中心。[21]我国政府通过机构改革、政府信息公开、行政复议、行政决策民主化、行政执法监督、法治政府督查等方式,实现自我预防、自我纠错。相较于被动的、高成本的立法监督与司法监督,行政系统内自我监督无疑具有不可比拟的主动性、低成本、高效便捷的优点。

  

   另一方面,过分强调行政权的自我监督,也可能存在监督动力不足以及难以触及根本的问题,故外部监督依旧十分必要。通过外部监督的他律方式,可以倒逼行政系统内的自我监督机制发挥作用,又能够形成有益补充。未来一方面要解决行政系统如何更加高效、有效地自我规制问题,同时也应进一步加强外部制度的制约,多维并举倒逼行政监督发挥作用,促进行政机关依法行政、良好行政。通过系统外监督和系统内监督发挥合力,促进行政权的有效运行,进而提升政府的权威性和公信力。

  

   (七)整体性与局部性

  

   各地区经济发展不均衡,也带来了法治发展的不均衡。通过百城评估发现,我国法治政府建设存在东部区域法治政府建设情况整体好于中西部地区,长三角和珠三角城市群法治政府建设的整体上略高于其他城市群,优势很明显。[22]法治与经济是相互影响的,不同地区经济发展状态会影响法治建设进度,而区域及城市群的法治发展不平衡也会进一步加剧经济社会发展的不平衡,甚至出现“恶性循环”。法治政府建设目标无疑是整体的,当前整体和局部之间存在紧张关系,亟需解决均衡性发展问题。另一方面,不同行政机关的法治水平也存在明显差异性。总的来讲,层级越高的行政机关,其法治化水平越高,级别越低的行政机关,短板和缺陷越明显。然而,基层政府是与老百姓接触最为密切的行政机关,是行政机关进行社会管理、提供政务服务的前沿阵地,是行政争议发生的集中地,这也造成了我国法治政府发展中关键部分成为薄弱环节的困境。

  

   由此,正视发展不均衡引发两极分化甚至出现马太效应这一客观现实,必须探索能够有效促成协同发展的“良方”。当前我国正在进行的法治政府建设示范创建活动,就是以树立典范和榜样,以先进带动落后,促进我国法治政府建设整体水平提升的有益举措。全面建设小康社会,一个都不能少;全面建成法治政府,一个也都不能少。法治政府建设均衡发展难题,需要重点突破和持续性关注,进而实现法治政府建设的整体提升。

  

   (八)统一性与阶段性

  

任何一种法律制度都含有特定的目的追求,法律目的在法律制度的生命周期中都发挥着至关重要的作用,(点击此处阅读下一页)

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本文责编:陈冬冬
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