董莹:新时代中国创新和完善宏观调控的历史考察

选择字号:   本文共阅读 108 次 更新时间:2022-08-22 22:05:22

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董莹  
加大对小微企业、“三农”等经济社会发展薄弱环节的支持力度。聚焦靶心、定向施策、精准发力的结果是扩大了市场需求,增加了有效供给,既实现了经济运行在合理区间,也使经济结构调整出现了积极变化。

   2015年7月,国务院召开部分省(区)政府主要负责人经济形势座谈会。会议更加关注宏观调控的时间性和精确性,提出“灵活施策,针对形势变化精准发力”的要求。在继续强调“区间调控”和“定向调控”的基础上,会议提出“相机实施预调微调”的思路,实际上形成了“相机调控”和“精准调控”理念。10月,中共十八届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》明确提出“相机调控”和“精准调控”,指出要“完善宏观调控,采取相机调控、精准调控措施,适时预调微调,更加注重扩大就业、稳定物价、调整结构、提高效益、防控风险、保护环境”。

   “相机调控”和“精准调控”特别注重对调控节奏与力度的把握,是根据变化着的市场形势和市场主体需要,及时完善政策、精准预调微调、引导市场形成稳定预期的重要调控方式。实际上,党和政府一直比较重视通过保持政策的连续性与稳定性来稳定市场主体的预期,要求改善与市场的沟通,增强调控的可预期性和透明度。在此基础上,又不断加强对社会心理的重视和预判、对市场行为和预期的引导,2014 年中央经济工作会议曾提出“更加注重市场和消费心理分析,更加注重引导社会预期”,2015年中央经济工作会议继续强调“更加注重引导市场行为和社会心理预期”,“善于把握消费和投资行为背后的市场预期和社会心理,考虑市场主体行为特点,增强政策透明度和可预期性”。2018年后,在中美经贸关系骤然紧张之时,面对经济发展形势的波动,党和政府更加注重精准把握宏观调控的度,主动预调微调,及时对社会关切做出回应,有针对性地、主动引导市场预期,对于稳定经济走势、抵御风险挑战起到了积极效果。

   在一系列宏观调控方式创新的基础上,2016年3月出台的《中华人民共和国国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》对一段时间以来我国宏观调控新的思路和方式做了比较完整的概括,即“在区间调控的基础上加强定向调控、相机调控,采取精准调控措施,适时预调微调”;强调“健全宏观调控体系,创新宏观调控方式,增强宏观政策协同性,更加注重扩大就业、稳定物价、调整结构、提高效益、防控风险、保护环境,更加注重引导市场行为和社会预期,为结构性改革营造稳定的宏观经济环境”。

   为了更好运用多种宏观调控方式,党和政府还提出加强经济监测预测预警,提高国际国内形势分析研判水平,强化对重大问题研究和政策储备,完善政策分析评估及调整机制等。

   供给侧结构性改革主线贯穿宏观调控全过程

   针对中共十八大后我国经济发展阶段性特征的深刻变化,2013年12月,习近平在中央经济工作会议上提出“新常态”,并在随后一段时间内对经济发展进入新常态做出集中阐释。2014年底召开的中央经济工作会议上,习近平在分析我国经济发展进入新常态发生的重要趋势性变化后明确指出:“我国经济正在向形态更高级、分工更复杂、结构更合理的阶段演化”,“我国经济发展进入新常态后,增长速度正从百分之十左右的高速增长转向百分之七左右的中高速增长,经济发展方式正从规模速度型粗放增长转向质量效率型集约增长,经济结构正从增量扩能为主转向调整存量、做优增量并举的深度调整,经济发展动力正从传统增长点转向新的增长点”。一段时期里, 认识新常态,适应新常态,引领新常态,成为我国经济发展与进一步创新和完善宏观调控的大逻辑。

   认识、适应、引领经济发展新常态,要求实现多方面工作重点的转变,这其中就涉及市场经济内在关系的两个基本方面——供给和需求。经过一系列调研论证,中央明确认识到:“当前制约我国经济发展的因素,有周期性、总量性的,但主要是结构性的”,“矛盾的主要方面在供给侧,主要表现在供给结构不能适应需求结构的变化”。面对我国经济发展主要矛盾的改变,为了从根本上解决经济长远发展问题,必须采取更大力度的举措,改善供给侧经济结构的问题,以供给的创新带动需求的扩大。

   2015年11月,习近平在中央财经领导小组第十一次会议上指出,要在适度扩大总需求的同时,着力加强供给侧结构性改革。1个月后,中央经济工作会议强调“:稳定经济增长,要更加注重供给侧结构性改革”,“实行宏观政策要稳、产业政策要准、微观政策要活、改革政策要实、社会政策要托底的总体思路”。2016年4月,国务院召开的部分省(市)政府主要负责人经济形势座谈会也强调“要扩大积极因素,保持经济运行在合理区间,必须持续推进结构性改革尤其是供给侧结构性改革”。推进供给侧结构性改革成为实现宏观调控预期目标的一个至关重要的途径。

   针对一些传统行业产能严重过剩、部分城市房地产库存积压、企业杠杆率高企、实体经济成本高、部分领域短板明显等供给侧存在的突出问题,供给侧结构性改革的主要任务首先是去产能、去库存、去杠杆、降成本、补短板,即“三去一降一补”。党和政府统一部署各地各部门以钢铁、煤炭行业为重点,依法依规引导环保、能耗、质量、安全、技术等不达标的过剩产能有序退出,提高资源配置效率,推动传统行业转型升级;指导各地因城因地施策,积极探索把房地产去库存和促进人口城镇化结合起来的办法,鼓励引导农民工进城购房、提高棚改货币化安置比例、积极发展住房租赁市场,推动消化房地产库存;部署采取推动企业兼并重组、发展直接融资、实施市场化法治化债转股等措施,积极稳妥降低企业杠杆率;连续出台减税降费、降低“五险一金”缴费比例、下调用电价格等举措,帮助企业降低制度性交易成本、人工成本和用能成本,缓解经营困难;着力推动在脱贫攻坚、交通运输、水利、能源等公共产品和服务领域保持有效投资力度。

   在中央和地方的坚定决心与有力举措下,供给侧结构性改革开局良好、稳步推进。钢铁、煤炭、水泥等传统行业止损回升,同时“腾笼换鸟”为新兴产业成长腾出了资源空间。房地产市场运行趋向平稳,工业企业资产负债率降低,市场主体的成本负担减轻,重点领域的中长期供给能力得到提升。

   为巩固“三去一降一补”取得的初步成果,从2017年底开始,党和政府以“破”“立”“降”为重点将供给侧结构性改革继续推向深入:继续大力破除无效供给,加快“僵尸企业”出清;大力培育新动能,强化科技创新;继续大力降低实体经济成本。“三去一降一补”和“破、立、降”等政策举措,抓住了我国经济供给侧结构性矛盾的要害,取得了较大成效。同时,去杠杆和补短板工作也没有放松。2018年,党和政府以结构性去杠杆为基本思路打响防范化解重大风险攻坚战,通过积极化解影子银行风险、稳妥处置各类高风险金融机构风险、全面清理整顿金融秩序、深化金融改革开放等强有力措施,牢牢守住了不发生系统性金融风险的底线。党和政府还部署各地各部门聚焦基础设施重点领域,积极加强重大项目储备,加快推进项目开工,推动在建项目顺利建成,并完善地方政府专项债券制度,加大金融支持,调动民间投资积极性,规范有序推进政府和社会资本合作(PPP)项目。从2019年起,我国去产能工作全面转入结构性去产能、系统性优产能的新阶段。

   在大力推进供给侧结构性改革的实践中,党和政府进一步加深了对包括宏观调控在内有关问题的规律性认识。2017年12月,习近平在中央经济工作会议上指出,要“坚持适应我国经济发展主要矛盾变化完善宏观调控”,“抓住主要矛盾和矛盾的主要方面,及时调整宏观调控思路,把推进供给侧结构性改革作为经济工作的主线”。这次会议还着重阐述了我国经济进入新时代后,由高速增长阶段转向高质量发展阶段的重大判断,强调“推动高质量发展是我们当前和今后一个时期确定发展思路、制定经济政策、实施宏观调控的根本要求,必须加快形成推动高质量发展的指标体系、政策体系、标准体系、统计体系、绩效评价、政绩考核,创建和完善制度环境,推动我国经济在实现高质量发展上不断取得新进展”。

   以推进供给侧结构性改革为重要内容的宏观政策,使我国顶住了经济下行压力,避免了“硬着陆”风险,在保持中高速增长的同时实现了结构优化,将我国供需关系的动态平衡推向了更高层次,不断巩固和发展了经济长期向好的基本面。因此,2019年12月,中央经济工作会议提炼总结经济工作中形成的新的重要认识时再次强调,必须“把供给侧结构性改革主线贯穿于宏观调控全过程”。

   寓改革于宏观调控之中

   在积极采用财政政策、货币政策、产业政策等稳增长、控物价、调结构的同时,党和政府也在持续着力革除影响经济发展的体制机制问题。随着我国社会主义市场经济实践的发展,进一步理顺政府和市场的关系,是改革完善社会主义市场经济体制的关键。而理顺这一关系的一个重要举措,就是创新和完善宏观调控。中共十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出:“科学的宏观调控,有效的政府治理,是发挥社会主义市场经济体制优势的内在要求。”换言之,要完善社会主义市场经济体制,就要处理好宏观调控与市场调节的关系。

   为此, 党和政府十分注重统筹改革与调控的关系, 将“ 促改革”与“稳增长”“调结构”一并作为宏观调控的目标,并将“促改革”调整到比“调结构”更为优先的位置。对于“促改革”在三者当中所起的作用,李克强曾在2013年国务院召开的部分省区经济形势座谈会上指出:“通过改革破除体制机制障碍,则可为稳增长和调结构注入新的动力”。2014年,李克强在经济形势专家会上继续强调:“发展到了这个阶段,光有资金投入是不行的,体制机制也是重要的‘资本’和红利。通过深化改革搞活体制机制,将产生巨大的能量,有力推动中国经济行稳致远。” 2013年底,中央经济工作会议在部署2014年经济工作时强调:“无论是实施积极财政政策和稳健货币政策,还是其他各项政策,都要同全面深化改革紧密结合”,要求“用改革的精神、思路、办法来改善宏观调控,寓改革于调控之中”。

   实现改革目标,要求宏观调控更加尊重市场规律,界定更加合理的调控边界, 切实解决政府伸手过长的问题。一个重要的举措是持续推进“简政放权、放管结合、优化服务”改革。2013 年,新一届政府开门第一件大事就是“加快转变职能、简政放权”。为了从制度上减少对市场的过多干预,党和政府改革行政审批制度、改革投融资体制、改革工商登记制度等,积极给市场主体松绑。

   从2013年起,国务院各部门开始调整1700多项行政审批事项,逐步减少投资项目审批、生产经营活动审批、资质资格许可、行政事业性收费。这一年分批取消和下放了416项行政审批等事项,修订了政府核准的投资项目目录。到五年后政府换届之际,国务院部门行政审批事项削减44%,非行政许可审批彻底终结,中央政府层面核准的企业投资项目减少90%,行政审批中介服务事项压减74%,职业资格许可和认定大幅减少。中央政府定价项目缩减80%,地方政府定价项目缩减50% 以上。

   2014年3月,注册资本登记制度改革全面实施,拉开了全国工商登记制度改革的序幕。改革将注册资本由实缴登记改为认缴登记、取消了注册资本最低限额,放宽了注册资本的登记条件。6月,国务院又部署清理压缩工商登记前置审批事项,将其中大多数事项改为后置审批,即“由先证后照改为先照后证”,缩短企业注册登记所需时间。改革一经实施,效果立竿见影。一年后,全国新登记注册市场主体同比增长17.67%,其中企业增长48.87%,平均每天新登记注册企业1.04万户。

此后,行政审批制度改革和工商登记制度改革进一步深化。实行市场准入负面清单制度,(点击此处阅读下一页)

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文章来源:《当代中国史研究》2022年第4期

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