于宏源 李坤海:粮食安全的全球治理与中国参与

选择字号:   本文共阅读 355 次 更新时间:2022-07-20 09:36:36

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于宏源   李坤海  
并发展了双向延伸产业链、“全产业链+核心业务”“粮食产业+金融业”等多种治理模式。(47)跨国粮食公司具有重大的粮食规制作用,包括扰乱粮食生产和分配进程、以遗传和生产资源所有权占据国际市场优势,以及占据粮食安全标准制定控制权等。(48)非政府组织、学术智库机构等民间社会行动者也是粮食安全治理机制的重要驱动者。(49)在《跨大西洋贸易与投资伙伴协议》(TTIP)协议谈判协商中,涉及农产品相关谈判时,美国方面则主张“科学依据”原则倾向于扩大转基因食品贸易范围,而欧洲社会倾向于“预防性原则”抵制转基因食品过多引入,这阻碍了农产品贸易谈判进程。各国主流媒体在获取专业信息上及价值偏好上也不尽相同,在媒体信息与公共舆情跨境流动加速时期,粮价波动也呈现区域性特征,导致各盈利者进行跨境套利,损害公众利益。此外,不同非国家行为主体间合作维度加强,以“粮农组织与非国家行为体伙伴关系”为代表的网络合作伙伴关系逐渐兴起。(50)

  

   三、全球粮食安全需求与机制供给差距对中国的冲击

  

   从上述可知,全球粮食安全治理处于需求张力与机制供给的双重建构中,在这种叠加过程中,各自为政的组织间竞争、南北粮食安全发展结构差异的政治博弈、粮食安全国际标准领导力与话语权抢夺、全球粮食安全治理规则中性与非中性协调矛盾、以非国家行为体为跳板的间接干预等都在发挥作用。中国粮食安全问题受到来自国内外双重方向的冲击,复杂的跨境运输渠道、对外开放的粮食援助等要素都可能使本土或他国境内矛盾激化上升为全球粮食安全问题。(51)

  

   第一,从需求张力来看,粮食安全维度中的贸易、金融等要素都是重塑粮食安全的关键要素,这些领域存在话语权被垄断的可能性,从而造成我国粮食安全波动。随着粮食安全国际化程度逐渐加深,我国粮食安全格局并不是单一的自给自足自路径依赖。2021年5月7日,中国海关总署公布最新粮食进口数据显示,1—4月,我国粮食进口量5079.2万吨,同比大涨57.8%。为维持全球粮食安全治理进出口平衡格局稳定,依靠国际粮食贸易供给调整国内粮食种类、数量结构是重要的粮食安全战略安排,而国际重要贸易链的中断会扰乱我国粮食进出口长期平衡。此外,粮食期货、期权等金融工具的价格机制都与美元有密切关系,即使在人民币国际化进程深化的趋势下,美元的国际地位依然不可撼动,依然需要我国深化参与粮食金融治理。在粮食供需的国际平衡中,高举“粮食主权、人权”旗帜的狭隘民族主义可能超过国际合法限度,需要警惕单边主义国家绕开粮食“关税战”等直接限制,形成新轨道压制。大国竞争依然是一个重要的摩擦因素,特别是中国在疫情中表现出良好的弹性治理机制从另一方面挫伤了美国的国际自信与国际形象。在大国其他政治目的影响下,主要出口国贸易限制措施更具有不可预测性,可能会增加我国粮食市场的不确定性。当前比较尖锐的中美贸易摩擦带给中国的粮食安全风险不可忽视,短期内美国可能提高关税,加大外国购买本国商品的难度,并且可能干预亚洲市场,在一定时期内有可能撕裂亚太区的农产品产业链和供应链。(52)近几年,美国利用单边贸易措施,对我国采取“337、301和232调查”,特别是2018年中美贸易摩擦以来,由此涉及的征税规模及产品范围不断扩大,给我国的粮食贸易市场带来巨大挑战。随着2020年1月31日世界卫生组织宣布将新型冠状病毒疫情列为国际关注的突发公共卫生事件,一些国家试图援引世界贸易组织多边规则和国家安全例外,对来自中国的产品实施贸易歧视政策和贸易限制措施。此外,基于正当性价值选择的措施缺乏合理的规则限度约束,过多的自由裁量权不利于粮食安全复原,且容易造成国家间报复。为缓解政治博弈带来的粮食安全挑战,需要继续保持国际粮食友好政治交往。

  

   第二,从机制供给角度来看中国粮食安全治理的冲击。首先是国际制度供给,中国国际身份转向要求我国实现从粮食安全治理规则接受者到参与者的转变,而新一轮规则制定也是对我国粮食安全治理政治外交谈判能力的考验。虽然中国在20世纪初期广泛参与国际问题治理领域,但考虑国际力量对比,参与路径往往是接受规则而不是重新谈判规则。国际规则的谈判成本较大,后续治理往往延续规则制定之初的框架。以中国入世为例,对中国附加的入世清单、市场经济地位的特殊认定等都是时代妥协的产物,对中国粮食贸易有所制约。同时,中国接受的现有规则中很多存在服务于少数国家利益的不公平条款,如在补贴规则上,《农业协议》实行黄箱、绿箱、蓝箱三分法。(53)实际上,黄箱确立以1986-1988年作为国内支持综合支持总量(AMS)缩减的基期,发达国家数值远远高于发展中国家。绿箱实施成本较大,主要是发达国家采用,所以补贴规则在适用上并不能“一视同仁”。倘若中国需要继续深化国际化进程,推动粮食安全治理体系公平转型,需要实现从规则接受者到规则制定参与者的身份转变。全球粮食安全治理规则的废除与新立,都需要我国参与国际谈判落实。其次,从国际参与主体供给来看,作为机制供给的组成部分,非国家行为体参与全球粮食安全治理力量与发达国家对比仍有差距,尽管中国跨国企业、民间组织在参与粮食安全治理中发挥了传播、融资等作用,但国际影响力依然较弱。从多利益攸关方国际话语权对比来看,四大粮商为代表的跨国企业有三家属于美国企业,母国可通过公司控制间接掌握重要的全球粮食安全治理话语权,特别是全球粮食安全供需结构以及定价权走向。中国粮食安全多利益攸关方目前仅具有有限的功效,在舆情、援助上彰显了治理弹性,但大型国际粮商的缺乏,使其无法在国际上形成有效的对抗主体。同时,多利益攸关方参与粮食安全治理挑战与危险并存。相比有限数量的主权国家,在多利益攸关方组成的庞大粮食安全主体体系中,如何甄别出有效治理主体,对构建合理有序的参与机制提出了更高要求。

  

   在粮食安全的全球治理中,主要大国领导力的积极一面往往被“粮食霸权”话语淹没,陷入各自指责的循环困境。对粮食安全治理而言,在治理价值选择上,坚持包容共享、共管共治的同时,也应看到部分大国的积极引领。全球粮食安全整体格局依然处于弱化状态,治理主体间协调、治理规则的公平有序安排、更大范围内的粮食安全维稳等问题难以解决,需要具有国际权威的领导者助力全球粮食安全治理机制转型。中国在保障自身粮食安全稳定的同时,也看到了全球粮食安全问题对我国带来的多维冲击,需要谨慎谋划参与合作路径,兼顾国内与国际粮食安全。

  

   四、中国参与全球粮食安全治理体系建设的契机和路径

  

   新冠肺炎疫情和气候变化叠加冲击了粮食安全的治理韧性。推进全球粮食安全治理体系均衡发展并防范极端事件冲击关乎全球资源的可持续发展,也是地区秩序和大国合作的压舱石。对我国参与全球粮食安全治理而言,全球粮食安全治理机制的供需失衡除了给我国带来冲击外,也伴随机遇,我国也具有助力粮食安全治理韧性提升的契机。

  

   从需求再平衡角度来看,稳定的粮食产量既是中国能够参与全球粮食安全治理的底气,也是发展自身对外粮食产业链的基础。从我国近五年粮食产量统计数据来看,无论总体粮食产量、粮食季节收获,还是代表性农作物产量都维持在十分稳定的高标准。正是由于粮食产量的高产,使得近几年我国粮食自给率始终稳定在90%以上,确保了国家粮食安全,实现粮食总量基本平衡,人口基数大并未构成粮食安全的重要威胁。相反,即使应对2020新冠肺炎疫情带来的粮食安全危机,虽然与之前粮食出口量相比有所下降,但2020年中国粮食出口量为354万吨,粮食出口金额也维持在20.2664亿美元。(54)这说明,无论是亚洲、非洲还是欧洲国家,中国粮食出口在一定程度上缓解了粮食短缺危机,也带动了我国对外粮食产业经济链,抓住国内国外两个市场,有利于调节粮食进出口供需平衡。特别是我国积极响应联合国组织倡导的粮食援助计划,通过粮食捐赠、粮食技术援助、粮食企业投资等形式进行人道主义救助,有利于树立国际权威,并发展为推动全球粮食安全治理的关键领导力。粮食援助并不是我国独有国际行动,美国一直是早期粮食援助计划的推动者,但更多是“授人以鱼”而不是“授人以渔”,出发点在于解决农业机械化运动带来的剩余价值流动。从我国参与国际粮食援助计划来看,我国已经从粮食受援国向粮食援助国、从净引资国向净投资国转变。(55)例如,中国与世界粮食计划署(WFP)合作对南苏丹提供粮援,实施学校膳食计划。2019年4月,中国政府通过“南南合作援助基金”,与世界粮食计划署合作对非洲五国提供紧急粮食援助。新冠肺炎疫情暴发以来,中国向受到疫情和蝗灾影响的有关国家提供技术支持和物资援助,支持中国企业与粮食计划署合作在华设立临时仓库。此外,我国还积极引导向非洲等粮食欠发达地区传播粮食种植技术,通过在东道国设立跨国粮农企业带动当地粮食经济发展。国际人道主义救济是塑造国家形象的有利路径,也是大国承担国际责任的应有之义。从中国粮食援助实施效果来看,虽遭受部分国家质疑,但得到广大发展中国家认同。

  

   从制度供给角度来看,粮食安全治理平台的分散化为我国粮食安全治理提供了更多参与渠道,多利益攸关方共治趋势也激励我国非国家行为体参与涉外粮食安全治理实践。从参与多边粮食安全治理平台现状来看,中国积极参与“二十国集团”峰会等政治会议,围绕新冠肺炎疫情与农业投资贸易合作展开政治对话,积极利用现有的区域合作机制开展农业合作。例如,除《东盟一体化粮食安全框架》《东盟地区粮食安全战略行动计划(2015-2020)》外,2020年达成的《区域全面经济伙伴关系协定》旨在建成低关税甚至零关税的自由贸易区。协定签署国既包括重要的粮食出口国家(如越南),也包括像日本的进口大国,通过打破贸易壁垒,以贸易促进粮食供需安全。同时,在治理主体上,中国开辟了以多利益攸关方为代表的粮食安全民间外交。在疫情之下,民间组织等主体发挥了粮食安全风险应对的重要作用。从“流言”与“政争”的应对来看,肯尼亚中华总商会利用社交平台建立包括高官、企业家、社会活动家等各界精英在内的网络社群,实现信息共享和交流。为了让肯尼亚各界了解和认识中国防控效果和全球疫情发展,总商会专门安排工作人员将国内疫情报道同步翻译成英语在社交平台上发布,向肯尼亚民众如实展现了中国防疫“透明”“高效”的形象,突出了中国“以人为本”的基本防控原则。(56)媒体传播的软权力有利于消除部分国家对我国严重偏见,从而调整对华粮食政策。此外,为应对粮食等物资短缺问题,“中国发展研究基金会”与“南都公益基金会”“中国社会价值投资联盟”等机构针对民间组织发起了专题问卷调查,以便开展相关研究。物资的捐赠和调配是此次疫情初期的明显短板和社会痛点。民间组织积极响应抗疫需求,据统计,50家机构募捐和配送了总价值3180万元的物资。其中,25家社团组织承担了大部分落地工作,共募集、配送近2479万元的物资,占比超过3/4。(57)可见,在治理机制选择上,中国的官方外交、半官方外交及民间外交都具备一定的经验。

  

当前,国际领导力具有多极化特征,部分国家或地区领导力的弱化也为我国积极参与全球粮食安全治理提供了更多空间。2021年,中国的《政府工作报告》将“实施粮食安全战略”纳入其中,彰显后疫情时代中国依然将粮食安全作为重点发展对象。中国正处于深度参与国际关系,塑造国际形象与承担大国责任的历史征程之中,作为最大的人口大国,深度参与全球粮食安全治理也是我国发展应有之义,结合全球粮食安全治理体系变革趋势,中国参与全球粮食安全治理体系建设可能的路径有以下几点: (点击此处阅读下一页)

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本文责编:陈冬冬
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文章来源:国际政治研究

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