于宏源 李坤海:粮食安全的全球治理与中国参与

选择字号:   本文共阅读 359 次 更新时间:2022-07-20 09:36:36

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于宏源   李坤海  
大会通过了《消除饥饿和营养不良的罗马宣言》和《世界粮食安全的国际约定》两个文件,从满足人类基本生存权出发,将粮食安全定义为“保证任何人在任何时候,都能够得到为了生存和健康所需要的粮食”。阿马蒂亚·森(Sen Amartya)在《贫困与饥荒》一文中也强调了粮食安全个人权利,获得权是最基本的粮食人权。(28)粮食权最早是从生存与发展的个人权利维度进行伸张,如《世界粮食安全罗马宣言》中指出:“每个人获得富有安全和富有营养的权利。”随着第三代集体人权概念提出,粮食权被认为是全人类共同享有的权利,发展为个人人权与集体人权的统一。此次疫情危机的隔离对粮食产业影响更大。基于互联网技术的服务业至少可以通过异地化办公实现,但对于劳动密集型粮食生产而言,跨国工人的限制性流动将导致生产力缺失。(29)从结果来看,这或许进一步深化了粮食安全格局的不平等,成为此次疫情中推动“粮食普惠”路上的“绊脚石”。(30)危机下的食品治理系统面临的复杂挑战,再次凸显个人健康与营养问题重要性,需要采取措施以满足更公平和包容的治理需求。(31)国际制度作为规则型治理工具,规定行为者在特定的范围下可以做什么和不可以做什么,能做什么和不能做什么,(32)通过合法性、公平民主的粮食安全治理规则可以最大范围内促进粮食安全治理秩序运行。但同时,国际制度的阶级性、国际关系中的权力因素和国家对于相对收益的考虑说明国际制度在促进合作方面的作用是有局限性的。(33)粮食安全治理规则的达成是一个漫长的政治博弈过程,且需随着粮食安全问题发展而更新制度规则以实现粮食安全公平与正义的最大化。

  

   第四,粮食安全治理机制运行与发展的有效领导力需求。在缺乏中央政府的国际社会,“国际领导”并不总是与“霸权”相联系。相反,在复杂的问题领域,具有国际权威的领导力往往能扭转集体行动困境。从早期粮食贸易历史来看,大国推动了粮食贸易链的产生,但主要受少数资本大国国家利益的绝对主导。首先,体现为以英国为核心的粮食制度。英国开始将其大部分粮食生产外包,鼓励包括加拿大和澳大利亚在内的殖民地将土地大规模转变为小麦和肉类产地。以英国为中心的粮食制度,其基础是一个互补的、逐步取代的国内农业部门和殖民地分工,涉及全球热带作物的制成品交换。其次,体现为以美国为核心的粮食制度。在以美国为中心的粮食制度下,剩余粮食的流动路径发生改变,主要从美国转移到冷战时期的后殖民国家,目的是为了解决战后国内粮食生产过剩困境。(34)同时,为了削弱苏联粮食贸易“石油—外汇—粮食”这一脆弱链,里根政府实施了所谓的“逆向石油冲击”战略,迫使沙特猛然将产量提高了一倍多,这导致了国际油价大跌。为了维持基本的生存需要,苏联不得不向西方求援以获得粮食援助和贷款,以至于要通过政治改革来满足西方的附加条件。冷战结束后,作为最有国际领导力的国家,美国并未将粮食安全治理推向普惠国际历程,基本是为其粮食霸权服务。美国掀起的生物燃料计划对实现能源安全贡献并不显著,对气候变化的影响也尚未厘清,但对粮食安全产生了重要影响。(35)当下,从当前国际形势来看,粮食安全国际领导力陷入混沌局面。美国从推崇自由主义向国家单边主义回归,忙于国内政治选举及选举后的制度构建。欧盟也经历英国脱欧、债务危机、疫情复苏等内外部冲击而自顾不暇。广大发展中国家依然处于建设发展时期,较难形成绝对领导力。在缺乏有效领导力机制推动下,粮食安全治理议题或被搁置或陷入僵局。粮食安全治理机制发展仍不成熟,需要各国通过政治谈判、规范制定等继续保障粮食安全治理机制有序进行,而这一切的逻辑前提是需要有效的领导力凝聚力量,推动粮食安全治理机制向前发展。

  

   二、全球粮食安全的治理机制供给

  

   粮食安全韧性的国际性催生了全球粮食安全治理,而粮食安全治理需求是多元的,离不开全球粮食安全治理机制的制度供给。全球治理机制是在全球治理的实践中逐渐形成的包括治理主体、治理对象、治理规制和治理效果等要素的整体治理结构。它不仅是一个动态的系统结构,也是一个不断发展完善的过程。(36)同样,全球粮食安全治理经过政治谈判、实践发展推动形成了系列治理机制,处于动态发展过程。目前,全球粮食安全治理机制存在以下问题:

  

   第一,全球粮食安全治理问题领域平台碎片化与分散化,各自为政,缺乏综合协调合作的治理机制。在粮食安全议题领域中,大量国际制度形成了“机制复合体”。(37)联合国人权事务高级专员办事处、经济、社会和文化权利委员会以及人权理事会侧重于管辖和处理侵犯粮食权的行为,特别是为侵犯粮食权的国家和非国家行为者的声誉进行道德声讨。(38)布雷顿森林机构(世界银行和国际货币基金组织)在资助农业和农村发展项目及粮食进口方面发挥着重要作用。世界银行和国际货币基金组织不断调整贷款政策,促进发展中国家获得更多的贷款,以应对债务危机。从应对疫情下的粮食危机来看,由于缺乏公共事件的应急机制,联合国体制下的粮食安全专门组织或机构显得应对不足,而作为非专门粮食安全管理组织的世界卫生组织在规制粮食出口管制方面却发挥更大作用。当前,正在谈判的“国家管辖范围外生物多样性养护与可持续发展”议题涉及渔业问题,将再次掀起国际海事组织、联合国海洋法机构对海洋渔业资源新规则制定。由于不同的组织平台处于不同的问题领域,粮食安全维度的弥散同时也造成了机构拥挤竞争下话语权争抢。(39)例如,贸易组织与人权组织为代表的贸易自由化与人权冲突最为典型。粮食安全兼具商品属性与粮食人权属性,在执行世贸组织《农业协定》之后和多边农业贸易谈判多哈回合初期,人权高专办发表了几份高度批评性的报告,称该协定对实现人权构成威胁,声称粮食贸易自由化加剧了发展中国家(弱势群体)粮食贫困,并带来了不公平的粮食贸易竞争环境。(40)由于没有一个真正具有权威性和包容性的机构负责处理跨部门和跨层次的粮食安全问题,导致了全球粮食安全治理领域平台话语权分散与撕裂,难以形成合力。

  

   第二,粮食安全治理多边合作平台停滞不前,区域性粮食安全治理平台涌现,在政治分歧、规则构建等方面阻碍相对较小。作为全球粮食安全治理秩序中的两个重要全球性平台,世界粮食安全委员会(CFS)与世贸组织在全球粮食安全治理中的作用发挥受到阻碍。世界粮食安全委员会的行动及其改革旨在改善所有利益攸关方之间的协调和协同作用、汇集知识和实地经验、改善沟通和信息交流等。但在改革的最初几年,改革政策措施往往未能得到全球粮食安全治理结构中其他关键行为者的承认,特别是联合国粮食治理三架并行粮食机构互相认同。(41)世界贸易组织(WTO)作为少数全球性国际组织,从“乌拉圭回合谈判”达成《农业协议》后,世界贸易组织一直试图在多哈回合中进一步推进全球农业治理一体化进程。由于农业在国民经济和发展中的独特性质,更被视为多哈回合谈判的核心内容。相反,与全球治理范式相比,粮食安全治理区域向度正不断深化。东盟近些年致力于粮食安全合作,推动了《东盟一体化粮食安全框架》《东盟地区粮食安全战略行动计划(2015-2020)》形成,丰富了东盟组织的议程设置。2020年11月15日,正式签署的《区域全面经济伙伴关系协定》(RCEP)作为全球规模最大的自贸协定,在“货物贸易”章节中规定了取消农业出口补贴、全面取消数量限制、优化市场准入条件等相关内容,进一步促进了东盟国家发展粮食贸易便利化。《全面与进步跨太平洋伙伴关系协定》(CPTPP)《美加墨协定》等多边贸易协定都曾对农业敏感问题进行磋商,并在关税减让、部门设置等达成部分共识。在最新的《美墨加协定》中,依然是维持了《北美自由贸易协定》中的零关税,设立专门的农业贸易委员会以及咨询机构、技术工作组,来协调未来可能因国内政治原因、税则表调整等引发相关产品税率变动所带来的问题。(42)与世界贸易组织等多边平台相比,“美加墨”等区域性联盟往往具有共同或一致的利益基础,可能基于相邻地缘的粮食运输便利、类似的国内粮食补贴政策等,政治合作阻碍相对更小。

  

   第三,全球粮食安全治理制度规则公平性存在失衡,“软法”与“硬法”并存,粮食安全治理规则适用存在模糊性。为实现更大范围粮食安全国际法治,世界贸易组织一直追求在敏感的农业领域有所作为,但就多哈回合开启20年进程看,农业谈判未取得实质性进展,仅在《香港部长宣言》中就补贴问题取得部分成果。其中,“坎昆部长级会议”失败的主要原因是各方在农业和“新加坡议题”上的分歧。世界贸易组织发挥农业贸易治理功效有待于世界贸易组织体制改革重塑。从当前世界贸易组织改革重点来看,主要集中于非市场经济地位、透明度、上诉机构等问题,农业问题暂时被搁置。从全球粮食安全治理规则体系来看,除了以世界贸易组织框架下的《农业协定》等条约形式表现的“硬法”规则外,“软法”同样发挥一定治理作用。《世界粮食安全罗马宣言》《登博斯宣言》《世界粮食首脑会议行动计划》《联合国千年宣言》,以及“可持续发展目标”(SDGs)、《负责任渔业行为守则》等粮食安全治理重要文件,更多是倡导一种动员激励机制,与一般国际条约或公约相比,在规则约束力上较弱,但软治理所具备的制度弹性增强了国家的自主性。(43)此外,粮食安全规则标准的国别性或区域性差异衍生出公平失衡问题。例如,食品检疫标准作为贸易管制措施之一,存在“高标准”与“低标准”差异。欧盟食品和饲料快速与预警系统(RASFF)会通报所有食品及相关产品不合格情况,产品不合格情况除了产品本身的质量问题外,标签不合格占比也是限制的重要考量。随着《肉类、软体动物官方监管特殊要求》《非动物源性食品口岸临时强化监管》《动物源性食品官方强化监管程序》等食品检查细化标准的出台,“高标准”的食品检疫使得其他国家粮食出口间接受阻。相对而言,非洲、东南亚国家在检疫标准水平上相对较弱,无疑造成粮食双向贸易中的非对称性。在提高检疫标准以应对疫情的合法掩盖下,具有竞争关系的关联国家可能以粮食安全检疫壁垒为跳板实现国际控制。同时,国际粮食规则存在一定模糊性与空缺,无法应对突发事件。较典型例子是世界卫生组织对疫情的定性与粮食贸易管制存在脱钩。虽然世界贸易组织下的一般例外条款、安全例外条款可以成为国家援引的正当性条款,在《农业协定》中也有关于特殊情况下出口管制的规定,但是规则过于模糊,导致条款滥用。世界卫生组织对疫情的定性,是判断“紧急情况”“国家安全”的重要考量,从实践来看,粮食出口贸易管制更多是出于主权需要,忽视了必要性要素的考虑。

  

第四,深受权力结构变迁与主权回归双重影响,粮食安全有效大国领导力贡献陷入“伪领导力”供给不足,同时,非国家行为体却成为国家在粮食安全治理领导力实现的间接力量。冷战后,作为最具有实力领导国际秩序国家,美国更多采取一种为自身服务的“伪领导力”推动方式。在相当一段时间内,美国极力推动自由化的贸易规则,通过世界贸易组织的建立与规则发展,一方面,对发展中国家和粮食进口国的粮食贸易管制进行限制,降低他国的市场准入水平;另一方面,通过对外投资粮食产业链、加强对转基因粮种技术的控制来达到控制粮食产业链的目的。美国政府利用其雄厚的财政实力,用粮食补贴政策与欠发达国家进行博弈,从而有利于粮食寡头在不发达国家确立经济垄断地位,同时,粮食寡头又为美国政府的经济和政治扩张发挥了急先锋作用。(44)此外,非国家行为体跳出物质型权力(45)结构逐渐融入全球粮食安全治理。全球粮食网是公共和私人干预结构。(46)除正式国际组织参与粮食安全治理外,其他非国家行为体也逐渐推动粮食安全治理进程。以四大粮商为代表的跨国企业—美国企业ADM、邦吉、嘉吉和法国企业路易达孚,较早构建了从“田间到餐桌”的完整全产业链,即“农场—储存—运输—加工—分配—销售”,(点击此处阅读下一页)

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本文责编:陈冬冬
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文章来源:国际政治研究

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