史云贵 薛喆:简约治理:概念内涵、生成逻辑与影响因素

选择字号:   本文共阅读 209 次 更新时间:2022-07-03 13:17:21

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史云贵   薛喆  
在自上的目标任务与考核压力(尤其是目标管理责任制、数字考核背景)下,基层政府的创新活力被激活,灵活应对各类治理任务,寻求“经纪人”就是应对治理负荷的表现。将组织外围的群体吸纳至正式组织的边缘位置,基层政府可获取更多的治理资源。被吸纳的经纪人常常以情法合一的方式,直面基层各类公共难题,其治理的灵活性、有效性和低成本优势常为基层政府所青睐。

  

   (2)降低治理风险的需要。被吸纳成为简约治理主体的“经纪人”,布局在科层制组织的边缘,构成新结构的保护带或缓冲带,在重大治理风险面前,这类群体首当其冲。在实际运作中,当出现治理危机时,通常可以看到正式工“甩锅”给“临时工”,或将责任推至半正式、临时性的治理组织。在学术界的研究中,也有因“临时工”的不规范管理,导致城管等群体被污名化的研究结论(44),然而这些“临时工”在处理棘手问题上确有其不可替代的优势。

  

   2.主体进场:分类治理—层级分化—主体吸纳

  

   简约治理主体的进场机制可以概括为对管理对象的分类治理—层级分化—主体吸纳。为了治理方便,基层政府对治理对象不会采取一视同仁的态度,一般采取的是分类治理的策略,实行区别化对待。对弱势群体通常是以忽略、抛弃、拖延等策略应对,结果便是治理对象内部出现了层级分化,更大范围的影响是官僚制助推了社会内部的层级分化。从官僚制自身的雇员到它的服务对象,再到服务对象中的弱势群体(45),少部分“精英群体”被吸纳至正式组织与外部环境的交汇地带,成为正式组织的边缘化群体,他们构成了简约治理的“经纪人”,大量的治理任务由其配合正式治理主体,以半正式行政的方式完成。

  

   3.结构再平衡:生成过程的本质

  

   置于中观的视野之下,简约治理主体被吸纳的过程,本质上是基层治理寻求再平衡的过程。简约的半正式治理与复杂的正式治理分据基层治理的空间,二者之间存在一个临界点。当国家治理资源匮乏、治理能力不足时,简约治理的生存空间相对较大;当国家的治理资源和治理能力足够时,复杂治理将开始不断挤占简约治理的生存空间。

  

   由于完全正式治理不可能定律的存在,当复杂治理不断“攻城掠地”,越过临界点后,简约治理将再次进入扩张期,简约治理与复杂治理在不停地扩张与退缩中实现循环。既然半正式的简约治理和正式的复杂治理处于此长彼消的状态,那么问题的关键即在于找准此消彼长的临界点。研究议题自然转到哪些因素会影响到简约治理的规模,其作用机理又是什么?对该问题的讨论有助于把握简约治理与复杂治理间的临界点。

  

   四、简约治理规模的影响因素

  

   在确定影响简约治理规模的因素上,主要基于如下理由:(1)简约治理不仅存在于简单的社会结构中,而且在复杂社会的治理中也占据重要地位;(2)简约治理既可以是治理能力不足、治理资源匮乏时的被迫性选择,也可以是治理体系和治理能力现代化过程中的主动性倾向;(3)以历时性视角来看,简约治理的制度空间总是在“大—小—大—小”的重复中发生周期性循环。新中国成立至改革开放前,简约治理的制度空间总体上是被压缩的。改革开放以来,尤其是社会主义市场经济体制的确立,简约治理的制度空间又是在逐步扩大的。党的十九届三中全会提出构建简约高效的基层治理体制,这就为简约治理提供了更广阔的制度空间。研究表明,影响简约治理规模的主要因素包括社会基础、治理能力、治理负荷和制度空间。

  

   (一)社会基础

  

   社会基础对简约治理规模的影响主要是在社会复杂性和社会交往两个维度上。社会复杂性产生的影响是权变的,社会交往产生的影响一般是正向的。综合来看,社会基础对简约治理规模的影响是正负并存的。

  

   社会复杂性对简约治理规模的影响是权变的,这与既有研究结论相冲突。既有研究认为,由于农业时代的社会结构简单,治理内容单一,所以才使得简约治理能够有效发挥作用。该解释窄化了简约治理的原初内涵,仅将简约治理的主体视为一种全能型角色,而忽略了作为专业职能延伸的半正式治理主体(类似于当代中国政府组织中的“条”及其经纪人,如交警协管员、城管协管员等正式半正式行政的表现)存在的原因,其暗含的意思是,随着社会复杂性的提升,简约治理的主体难以胜任复杂治理任务。事实是,社会复杂性和治理复杂性提升的同时,简约治理也随之演进,其规模甚至是扩大的。这也印证了结论:基层简约治理形成的本质是基层治理在正式治理和简约治理间寻求平衡的过程。社会复杂性提升的过程,有助于扩大简约治理的规模,而当简约治理规模达到一定阶段,这种扩大即会被终止,正式治理将开始占据简约治理的部分场域,其规模再次进入收缩阶段。

  

   社会交往对简约治理规模的影响主要是正向的,这与已有研究的结论一致。社会交往尤其是人格化社会交往有助于提升简约治理的有效性。简约治理的有效性在很大程度上也被归结为政府对社会治理的有效性。与传统熟人社会不同的是,现代陌生人社会并不缺乏社会交往,而缺乏人格化社会交往(46),这也可以解释为何现代社会的简约治理体现为政府购买服务、存在各类协管员,而非依靠乡绅精英等的自治。

  

   (二)治理能力

  

   治理能力既包括正式治理主体的治理能力,也包括简约治理主体的治理能力。正式治理主体和简约治理主体的治理能力对简约治理规模的影响是不同的,前者正负影响并存,后者的影响则是正向的。

  

   正式治理主体的治理能力对简约治理规模的影响是双向的。正式治理主体的治理能力强,并不意味着就会缩小简约治理的生存空间,相反还有可能扩大简约治理的规模。如资源下乡强化了基层政府的治理能力,同时也加强了村委会的权力,村委会在村级治理中能够发挥更强的作用,基层政府也能对其实现更强的控制。基于村委会的简约治理,其规模是扩是缩,不能简单而论。正式治理主体的治理能力与治理资源、治理内容的特性有关。一般来说,当治理资源充足时,正式治理主体的治理能力相对较高,故简约治理规模相对萎缩。但正式治理资源充足,并不必然意味着它在任何公共问题的解决上都有优势,即治理内容作为中介变量,潜在地决定了治理能力,进而影响着简约治理的规模。

  

   简约治理主体的治理能力对简约治理规模的影响是正向的。当简约治理主体能够很好地完成其委托人交办的治理任务时,其存在便具有合法性,其委托人——正式治理主体,采取简约治理的形式也就具备了一定程度上的合法性,简约治理的规模就是扩张的。

  

   (三)治理负荷

  

   治理负荷对简约治理的规模起着正向作用。当治理内容增多,治理复杂性提升时,基层正式治理主体面临的治理负荷将成倍增加。此时,无论正式制度是否允许,基层的正式治理主体将会寻求成本更低、更具灵活性的经纪人帮助其完成治理任务。

  

   治理负荷对治理规模的正向影响主要是通过治理内容、治理风险、治理成本三个中介变量实现的。治理内容越多越复杂、治理风险越高、治理成本越高,治理负荷就越大,则简约治理的规模也就越大。治理内容对简约治理规模的影响主要体现在内外压力和资源数量两个方面。来自内部上级的严格任务要求和来自社会对政府治理的诉求使得正式治理主体务必要尽快完成治理任务。在资源有限、时间有限的约束条件下,正式治理主体便会主动寻求经纪人以助其一臂之力。治理风险和治理成本的作用机理即是简约治理的形成动力,前面已有详解,在此不再赘述。

  

   (四)制度空间

  

   制度空间对简约治理的规模起着正向作用。制度空间越大,简约治理的规模也就越大。根据制度的功能定位(鼓励或限制),可将有关简约治理的制度分为机会扩张型制度(制度空间大)和机会收缩型制度(制度空间小)。

  

   机会扩张型制度可以扩大简约治理主体的自主性和活动空间。如当前国家倡导为社会“赋权增能”、加强社会治理共同体建设、构建简约高效的基层治理体制等,使得社会逐渐从“依附式发展模式”向国家与社会的“共生式发展模式”转变。通过规范化的政府购买服务、枢纽型社会组织建设、楼宇组长等具体形式,扩大了简约治理的总体规模。

  

   与此相反的是,机会收缩性制度则尽可能将简约治理的经纪人排除在治理过程之外,强调正式组织的完全和实质性介入,不断压缩简约治理的生存空间,不利于简约治理规模的扩张。如1998年公布的《社会团体登记管理条例》对社会组织的管理实行归口登记、双重负责、分级管理的“双重管理”体制,在一定程度上压缩了社会组织的制度空间,对基于社群治理的简约治理的规模产生的影响总体是负向的。

  

   本文从帝制时代究竟是“皇权不下县,县下皆自治”,还是“编户齐民,国家权力直达基层”的认知分歧出发,依次探讨了简约治理的概念内涵、生成逻辑和影响因素。基于完全正式治理不可能定律,我们认为,正式的复杂治理扩张的过程就是简约治理生存空间的生成过程。对治理对象的分类治理—层级分化—主体吸纳是简约治理主体的进场过程,而寻求结构再平衡则是简约治理的本质。最后,我们从社会基础、治理能力、治理负荷和制度空间四维向度,对简约治理规模的影响因素及作用机理做了系统分析。

  

   本文既是对简约治理相关研究成果的一种总结与回应,也是对既有知识的一次联结与发展。既有成果为本研究提供了坚实的知识基础,但对简约治理的存续原因未能提供一个跨越时空界限的一般性解释,也没有将官僚制弹性理论、经纪机制理论等知识串联,更不清楚简约治理如何生成并受到哪些因素的影响。我们正是立足于既有研究,为简约治理提供了一个系统性的解释。治理现代化视阈下的简约治理不囿于正式权力的半正式运用,而是具有多种样态,其治理效能与治理优势正在凸显。实际上,本文只是一个接力性工作,简约治理及其制度化的动力、模式与效应如何,如何处理社会简约治理与正式治理间的张力,不同社会情境下简约治理与复杂治理间的平衡点如何确定?社会简约治理如何与政府内部简约治理的改革协同推进?这一系列问题还需要我们进行持续的后续研究。

  

   ①吴晓林:《治权统合、服务下沉与选择性参与:改革开放四十年城市社区治理的“复合结构”》,载《中国行政管理》,2019(7)。

  

   ②黄宗智:《重新思考“第三领域”:中国古今国家与社会的二元合一》,载《开放时代》,2019(3)。

  

③温铁军:《半个世纪的农村制度变迁》,载《战略与管理》,1999(6)。(点击此处阅读下一页)

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本文责编:陈冬冬
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文章来源:中国人民大学学报, 2022, 36(1)

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