竺乾威:国家治理现代化与厘清国家社会市场关系

选择字号:   本文共阅读 161 次 更新时间:2022-07-03 12:55:41

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竺乾威  

  

   以上这些时间跨度长、涉及厘清国家社会市场关系的改革尽管取得了不少成绩,但实际的改革进程却不尽如人意。2016年,中央层面颁发的《关于改革社会组织管理制度促进社会组织健康有序发展的意见》指出,“目前社会组织工作中还存在法规制度建设滞后、管理体制不健全、支持引导力度不够、社会组织自身建设不足等问题。从总体上看社会组织发挥作用还不够充分,一些社会组织违法违规现象时有发生,社会组织工作还有许多方面亟待加强”。归纳起来,从宏观来讲有以下四个方面的问题。

  

   第一,改革进展缓慢。以政企分开的改革而言,2017年,国务院办公厅印发了《关于进一步完善国有企业法人治理结构的指导意见》,提出到2020年国有独资、全资公司全面建立外部董事占多数的董事会等目标,但2020年已过,陈赟在《国企如何完善外部董事制度?》一文中指出,地方层面这方面的发展依然缓慢,“在许多地方国企,包括省属国企董事会仍然没有外部董事,即使是有外部董事也只是有一个外部董事,离外部董事占多数相距甚远”[8]。

  

   第二,社会组织的自主活动能力有限。政社脱钩后,政府对一些社会组织的相应支持没有跟上,导致这些社会组织的活动产生很多困难。毛可佳等人以海洋社会组织为例,指出政社脱钩后,一是政府给予的专项资金支持相应减少和中断,社会组织失去物质资源,难以正常开展活动;二是很多原来强力依附于公权力的社会组织职能也随之瓦解,导致其在行业领域的公信力下降;三是很多政府部门因为社会组织已经脱钩,不愿意把公共权力让渡给社会组织,也没有辅助和培育社会组织走入正轨[9]。事实上,这是社会组织面临的一个比较普遍的状况。

  

   第三,法律制度供给滞后。尽管权力清单跨出了厘清国家社会市场的关键一步,但它基本上还停留在政策创新的层面,缺乏法律层面的明确授权和规定,权力清单的执行缺乏法定约束力,这使得权力清单的最终落实具有一种不稳定性。此外,权力清单也“存在划分权力的标准不统一,制度推行流程不统一,清单格式规范不统一,覆盖的行政机关的层级不统一,公示渠道不统一等问题”[10]。这不仅不利于权力清单的执行,也不利于公众对政府的监督。

  

   第四,以政代社的“逆政社分开”现象蔓延。这一点在基层社区治理中表现得尤为明显。在基层社区治理中,自治是改革的一个基本方向,居委会作为一个群众性的自治组织或团体,其身份是由法律规定的。近年来,基层社区的治理却出现了政社不分、行政化倾向严重的现象。具体表现在:一是职能行政化,随着城市管理体制改革提出“管理重心下移”“权力下放”“费随事转”等,居委会承担起大量由政府职能部门交办或街道办事处下派的行政事务;二是权力行使行政化,城市基层政府职能部门垄断着大部分资源和权力,使得一些本应由社区居委会自主决定的事务现在必须得到基层政府的批准与认可;三是管理机制行政化,仍然习惯运用行政化手段来安排社区自治的各项事务[11]。

  

   当然,还有许多具体的问题。当我们把这些问题放到国家社会市场关系的框架中去分析的时候,可以看到在这三者关系中,政府是最重要的变量,政府是问题的原点,它在很大程度上左右了三者的关系,解决问题还必须从政府着手。正如前面讲到的,国家、社会和市场三分的过程在我国是一个政府建构的过程。在这个过程中,政府既要推进社会和市场的成长,又要对成长起来的社会和市场进行有效的控制,还要正确对待社会、市场成长过程中政府自我利益的减损。政府就在这样一种矛盾的状况中来处理三者的关系。另外,还必须看到,政府建构三者关系时的背景是一个计划经济体制下长期形成的、强大的、睥睨一切的政府,历史的惯性使得政府在处理三者关系中时不时会动用原来的做法。所有这些,导致在整个三分过程中出现了一种改革速度时快时慢、改革力度时大时小,但总体呈进展缓慢的现象,这是由政府内在的双重逻辑矛盾决定的,尽管在这一过程中,地方政府的表现也并非千篇一律。

  

   厘清国家社会市场关系从时间点上来讲已经变得很急迫,因为党的十九届四中全会通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》指出,到2035年要基本实现国家治理体系和国家治理能力现代化。未来的改革需要从国家治理现代化的高度来把握这一问题,这是因为厘清三者关系本身就是国家治理现代化要解决的一个基本问题。把厘清国家、社会和市场纳入国家治理现代化的战略之中,可以超越就事论事地来理解和厘清三者关系,国家治理现代化可以为厘清三者关系提供方向。厘清三者关系的改革是一个涉及方方面面、包括许多利益的难度很高的改革,问题尽管很多,但如果从国家治理现代化的高度出发,则可以从三个关键层面来着手推进进一步的改革。

  

   第一,价值理念层面。这里要解决的一个主要问题是政府作用问题。政府是一个公共权威组织,这是其他组织所不具备的。政府通过掌握的权力行使两大职能,按照马克思主义理论,即政治统治和社会管理的职能。这两种职能,一个涉及政务,关系到国家秩序和政权的稳定;另一个涉及事务,为社会提供公共产品和公共服务。政府处理与社会和市场的关系主要是在社会公共事务领域,其主旨是让市场和社会组织在社会管理和公共服务提供中发挥作用。尽管从政务角度来讲,也涉及社会组织和民众参与政府公共政策的制定,但问题在于,政府以往在处理三者关系时,政务和事务往往是不分的,这导致政府的角色错位,表现在政府和社会组织提供公共产品和公共服务(尤其是政府职能外包、公共服务购买)时,二者关系本不应是领导和被领导的上下级关系,而是委托人和代理人之间的一种平等关系,但政府有时还是以领导者的身份出现(社会组织也认可了这一点,但这又反映出政府对社会组织的培育不够),因而出现政府越位、在资源配置过程中占据主导地位、随意使唤社会组织,以及社会组织行政化(正如基层社区出现的逆政社分开那样)、难以真正发挥其作用等一系列现象。因此,价值理念的改革需要在厘清三者的关系中明确政府角色,把政务和事务分开。否则,政府在任何场合下(尤其是在社会管理和公共服务的提供中)都以领导者的角色和身份出现,不放手让社会的事情社会管、市场的事情市场管(政府在这里只是一个监管者的角色,保证社会和市场的秩序有序运行),那么一种有益于国家治理的国家社会市场关系是很难建立起来的。

  

   第二,组织层面。组织层面要解决的问题是如何让社会组织真正成为独立和自治的组织,以及政社脱钩后政府至少在一段时间里对相关社会组织提供必要的支持,促使其成长。党的十八大报告在论及“社会建设”时指出,要“加快形成政社分开、权责明确、依法自治的现代社会组织体制”。分开才能自治,而独立是自治的前提,“只有独立,政府和社会组织双方的关系才可能是平等的,才可能不存在两者间的依附和被依附关系。也只有在独立的基础上,政府与社会组织的委托人和代理人的关系才能真正建立起来”[12]。事实上,在厘清三者关系中,让社会组织成为真正独立和自治的组织具有头等重要的意义,因为在社会组织不独立不自治的情况下去谈厘清三者的关系是毫无意义的。由于我国社会组织的出现和成长是由政府建构的,这就决定了二者在一定时期内存在一种不平等关系。政府建构社会组织是为了社会组织能够真正长大,承担起管理社会事务的职责,但是,正如前面指出的,以政府为中心的历史惯性、对如何有效控制长大的社会组织所抱有的担心以及对政府拥有资源的自利考虑,使得多年来政府对社会组织真正成为一个独立自治的组织并不抱有始终如一的热心,这是社会组织多年来成长缓慢的一个原因。此外,一些社会组织在与政府脱钩后,在一段时间里并不具备独立能力,尤其是一些在人力资源、物力资源和财力资源的获取上本来就依附于政府的社会组织,更不具备独立的优势。对此,政府相应的扶持和支持可以使社会组织尽快完成从原来对政府的资源依附,走向与政府的资源互相依赖(即政府也可以依赖社会组织的资源)和共享的过程;否则,在政社脱钩后,一些社会组织要么难以生存,要么最终还是回到对政府资源的依附上。

  

   第三,制度层面。制度层面要解决的问题有二。其一,制度尤其是法律的供给跟不上需求。至今为止,有关社会组织的发展及其管理以及权力清单等还都停留在政策、意见、办法、决定、条例上,比如《社会组织信用信息管理办法》《社会团体登记管理条例》《社会组织评估管理办法》等,但缺少一部有关社会组织的基本法律。正如2018年郑功成在《制定社会组织法刻不容缓》中指出的,“截至2016年底,全国共有社会组织70.2万个,吸纳社会各类人员就业763.7万人。其中,全国共有社会团体33.6万个各类基金会5,559个,民办非企业单位36.1万个。事实上,还有大量的公办养老、福利机构将随着社会化改革而成为社会组织。与社会组织快速发展相比,相关立法却非常落后,迄今还没有一部社会组织基本法”[13]。从厘清国家社会市场关系来看,这样一部基本法律是必需的,更何况经过多年的改革和发展,形成这样一部重要法律的条件应该也已经成熟。其二,法律和制度的执行问题。制度需求是一方面;另一方面,已有法律制度得不到贯彻执行也是一个问题。在涉及国家、社会和市场等三者的关系中,一些自治性的组织应该属于社会,比如居委会,按宪法规定,“城市和农村按居民居住地区设立的居民委员会或者村民委员会是基层群众性自治组织”。这一定位是很清楚的,这一身份是由宪法确定的,尽管今天这些基层群众性自治组织不在国家体制之内,但实际上在相当程度上仍然是政府行政部门的准执行机构。因此,有效地执行法律和相关的规章制度是进一步厘清国家社会市场关系的不可或缺的一个方面。

  

  

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本文责编:陈冬冬
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