陈积敏 孙新平:“重建更好世界”计划的演进及限度

选择字号:   本文共阅读 260 次 更新时间:2022-06-20 22:11:11

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陈积敏   孙新平  
在某种程度上,“重建更好世界”计划已经成为美国乃至西方主要国家在发展中国家或地区基础设施投资规划的集大成版本。七国集团联合公报指出,“重建更好世界”计划“旨在最大限度地扩大实际影响以满足我们的合作伙伴的需求,并确保我们的集体努力大于各部分的总和”。

   二、美国“重建更好世界”计划的战略意图

   拜登政府在综合考虑国内政策需要与国际战略需要的基础上提出了“重建更好世界”计划,并寄望通过该计划实现三项战略意图:一是满足振兴美国中产阶级以巩固执政基础的国内利益需求;二是满足聚拢“民主国家”以增进美国全球影响力的国际战略需要;三是对冲“一带一路”倡议以服务于对华全方位竞争的战略需要。其中,第三项意图是美国提出该计划的直接动因,也是其首要战略目标。

   其一,占据全球基础设施建设市场份额,服务振兴美国中产阶级的外交目标,巩固国内执政基础。当前全球基础设施投资供需矛盾十分突出。2017年7月,牛津经济研究院(Oxford Economics)发布的《全球基础设施建设展望》报告指出,2016年至2040年,全球基础设施投资需求将增至94万亿美元,年均增长约3.7万亿美元。如果以现有供给趋势预测,则年均增长约3.2万亿美元。为此,各国需要将基础设施投资占GDP的比例从当前的预期3%提高到3.5%。国际能源署和世界银行等机构预测,为实现2050年零碳排放目标,至21世纪20年代末,中低收入国家需要在绿色能源基础设施建设方面投入超过1万亿美元的资金。上述数据表明,全球基建市场发展前景广阔,尤其是发展中国家的基建需求旺盛。从区域来看,亚洲占全球基础设施投资需求的比重最高(54%),其次是美洲(22%),而基础设施投资缺口最大的地区是美洲与非洲。因此,拜登政府将调动美国公共与私营部门参与到具有重大投资需求且有望带来巨额回报的国际基础设施领域,以此获得实际利益。同时,这也是拜登政府实践其服务于中产阶级外交政策的途径。拜登政府试图找到一种有效的方式来推进国际议程与国内议程的有机结合,实现外交更好地服务国内中产阶级福祉的目标,以此巩固其执政基础。在拜登政府看来,“重建更好世界”计划即可担此重任。白宫发布的“重建更好世界”计划简报称,“通过实施这一计划,拜登政府旨在补充美国就业计划中的国内基础设施投资,同时创造新的机会来展示美国在国外的竞争力,并在国内创造就业机会”。

   其二,以共同利益聚合盟友和伙伴,增强美国的国际影响力与集体行动能力。特朗普政府时期,美国与盟友之间出现紧张关系的部分原因在于,特朗普认为盟友消耗了美国供给的诸如安全保护等公共产品而未能给美国以足够的补偿,美国与盟友的关系是一种不公平和不对等的关系。在此认知基础上,特朗普政府对美国同盟体系的存在价值提出质疑,并着手改变这种关系模式,将经贸问题与安全问题挂钩,甚至对盟友发起贸易战,迫使这些国家承担更多责任,并向美国提供更多补偿。因而,这一时期美国与盟友之间关系的基础受到削弱。拜登政府执政后即着手修复与盟友和伙伴的关系,除在政策和言语上安抚盟友、强化价值观的“黏合”功能、塑造“外部威胁”以提升联盟价值外,还借助利益捆绑的方式,推动价值观同盟与利益同盟的合流,巩固、强化美国同盟体系的基础,以更好地适应从地缘政治安全到经济安全到技术安全等一系列新的多元安全挑战,进一步发挥联盟的“力量倍增器”作用。

   在冷战时期,美国建立同盟与伙伴关系的初衷是希望获得更大的安全保障,因此基于军事与防务层面的安全合作是其核心内容。“国家结成联盟主要是为了制衡威胁。威胁依次是综合实力、地缘的毗邻性、进攻实力和被感知的意图等作用的结果”。冷战后,随着国际安全环境的变化,国家安全的内涵和外延都更加丰富,美国及其盟友与伙伴对威胁的认知也发生了重要变化,大国安全竞争、经济竞争、科技竞争、规则与秩序之争以及诸如气候变化等全球性问题都被纳入威胁的范畴。这客观上要求美国对其同盟体系进行必要的改革与更新,赋予其新的使命,包括通过深化经济合作来加强与扩大“自愿同盟”(coalition of the willing)以应对多元挑战。因此,“联盟的经济盘算(arithmetic)值得考虑”。换言之,美国要巩固与强化同盟体系,除了突出安全支柱外,还需要关注经济支柱,加强与盟友和伙伴的经济关系。2020年7月,曾担任美国副国务卿和贸易代表的佐利克(Robert Zoellick)在纪念《澳美自由贸易协定》(Australia-United States Free Trade Agreement)签订15周年时接受采访指出,“未来为了安全而建立经济伙伴关系很重要”。实际上,拜登政府已经将增强与盟友和伙伴的经济联系作为美国同盟体系现代化的重要内容之一。2021年11月17日,美国商务部长吉娜·雷蒙多(Gina Raimondo)在新加坡访问时表示,美国计划在2022年启动构建“印太经济框架”,与“印太”盟友和伙伴在供应链韧性、贸易便利化、数字经济、基础设施及其他领域加强合作,致力于构建强有力的经济纽带。加强全球基础设施领域的投资合作正是这一努力的具体体现。

   其三,对冲“一带一路”倡议。“一带一路”倡议实施以来,美国政府由最初的不屑与漠视到一定程度地抵制,再到试探性接触(如特朗普政府曾派员参加首届“一带一路”国际合作高峰论坛),随后又演化为全方位地反对、抵制、对冲。在特朗普政府明确将中国界定为主要战略竞争对手之后,这种消极、负面,甚至敌对的情绪更是不断累积。在美国政府看来,“一带一路”倡议是一项综合性战略,既服务于转移中国国有企业在水泥、钢铁和建筑行业的过剩产能需要,又力图促进中国与周边及其他国家更紧密的经济一体化,使这些国家的利益与中国的利益保持一致,同时还增加了这些国家对中国资本的依赖,从而为中国谋取地缘政治利益提供了经济杠杆。因而,“一带一路”倡议成为中国在地区与全球范围内与美国展开地缘战略竞争的重要抓手。拜登政府认为,美国在国内与世界面临各种挑战,必须勇敢向前而不是向后退缩。其中,美国在国际基础设施建设领域与中国的竞争中处于相对不利的地位,需要联合盟友与伙伴来弥补这种差距。美国政府意识到,发展中国家巨大的基础设施投资需求是推动“一带一路”倡议快速发展的重要原因。因此,应对“一带一路”倡议的治本之策是提供一个强有力的竞争性替代方案。特朗普政府已经在这方面有所行动,即提出“蓝点网络”。2020年1月,美国主办了“蓝点网络”指导委员会首次会议,邀请七国集团其他成员国加入其中。此后,印度以及经合组织对该计划或表示兴趣,或表示支持。然而,这一计划“旨在为基础设施项目建立自愿的、以私营部门为重点的、政府支持的认证计划来支持和吸引对优质基础设施的投资”,其重点在于国际基建标准的制定与认证,意欲打造国际基建领域的标准指南,但其本身并不直接参与基建项目的投资。因此,“‘蓝点网络’实际上并没有为急需信贷的国家提供获得任何新资金的途径”,也未能形成实际性成果。在此背景下,拜登政府推出了“重建更好世界”计划,并将其作为对冲“一带一路”倡议的“主打产品”。拜登政府毫不掩饰这一意图。2021年6月13日,拜登在七国集团峰会的新闻发布会上宣称,“重建更好世界”计划比“一带一路”倡议更公平,可更好地满足各国的基建需求。2021年10月,布林肯在参加经合组织的部长级会议时表示,“重建更好世界”计划将推进高质量的基础设施建设,并含沙射影地指出一些国家的基建项目是在输出劳工、榨取资源,使对象国陷入债务困境,而美国等西方国家则给出了不同的选项。

   拜登政府试图从标准竞争、项目竞争、地缘竞争三个方面着手来对冲“一带一路”倡议。在标准竞争方面,主要是依据“蓝点网络”基建标准来评估与认证“重建更好世界”计划中的建设项目,促进“蓝点网络”基建标准与评价体系的应用和国际化。“重建更好世界”计划强调所谓的高标准和高质量,其内涵包括推动透明竞争、防止腐败、可持续性融资、环境可适应性等。这些标准与“蓝点网络”计划高度一致。2021年6月,拜登政府与日本、澳大利亚正式启动围绕“蓝点网络”计划的会谈,召集经合组织等利益相关方磋商并成立了“蓝点网络执行咨询小组”(Blue Dot Network Executive Consultation Group)。美国国务院发言人称,“‘蓝点网络’计划将成为一种全球公认的象征,标志着透明、可持续、以市场为驱动的基础设施建设项目”。10月5日,美国和经合组织就优质基础设施和“蓝点网络”计划举行小组讨论会,双方提出“‘蓝点网络’计划的认证应成为国际公认的开放、包容、透明、与《巴黎协定》保持一致,以及在财政、社会和环境方面可持续的基础设施建设项目的象征”,强调该计划可以作为七国集团新的“重建更好世界”伙伴关系的共同标准平台。

   在项目竞争方面,主要是通过精心打造一批具有标志性的基础设施建设工程项目,发挥其示范效应,制造基建领域的“模式之争”,展现美国等西方国家所谓高标准基建的优越性,继而凸显美国等西方国家“民主”制度的优越性。按照规划,“重建更好世界”计划的项目建设将既包括实体基础设施,如交通基础设施以及清洁能源基础设施等,也包括如卫生健康、数字、教育等领域的软性基础设施,寄望于“通过更好地利用我们的经济、资本市场、专业知识、技术和创新能力来推动全球繁荣、可持续发展、互联互通和向净零排放过渡”。为实现绿色发展、可持续发展的目标,该计划宣称在项目选择和融资方式方面严格把关,充分融入各利益相关方的诉求,增加东道国、地方政府、劳工组织和民间社会团体等的参与,有效发挥公共融资平台的效能与私营资本的积极性,力求做到项目建设的透明竞争,防止出现腐败和影响生态环境等现象。在美国看来,建设高质量和高标准的基础设施的意义已经超越了经济领域范畴,而投射到政治层面,成为展现“民主国家”优势的重要方式。拜登数次强调,这些目标只有在“民主国家”的主导下才能实现,而这些目标的实现又能够进一步增强“民主”的生命力和吸引力。2021年10月5日,布林肯在参加经合组织会议期间表示,拜登政府深信全球主要“民主国家”有机会在高质量的基础设施建设问题上展现出“真正的全球领导力”,而这也是“重建更好世界”伙伴关系的核心理念。

地缘竞争是指通过重点推进在“印太”地区、非洲地区以及拉美和加勒比地区的基础设施建设来对冲“一带一路”倡议的影响。“一带一路”倡议面向世界,但重点指向欧亚非大陆的互联互通,既包括普通基础设施建设领域的硬联通,也包括标准、制度等层面的软联通。可见,无论是所涉地域范围还是关注重心,“重建更好世界”计划与“一带一路”倡议均具有较高的重合度。发展中国家占据主权国家中的多数,是国际政治力量的重要基础,它们的核心诉求之一是实现国家的现代化,而基础设施建设是实现现代化的必要条件。拜登政府认为,能否满足发展中国家基础设施投资与建设的需求不仅是经济与发展问题,还是政治与战略问题。2021年6月12日,白宫在“重建更好世界”计划简报中的第一句话就表明,支持发展中国家的基础设施建设与美国加大对中国的战略竞争政策密切相关:“今天,拜登总统会见了七国集团领导人,讨论与中国的战略竞争,并承诺采取具体行动帮助满足中低收入国家巨大的基础设施需求。”如果说,拜登政府将扩大在发展中国家的影响力作为对华战略竞争的重要杠杆,那么“重建更好世界”计划就是撬动这个杠杆的有力支点,拜登政府旨在通过该计划与中国展开新一轮争夺在发展中国家影响力的地缘战略博弈。值得注意的是,美国将拉美和加勒比地区纳入重点方向,其用意颇为微妙。一方面是希望通过此举来改善该地区的国家治理现状,减轻美国边境难民的压力;另一方面,“一带一路”倡议深入西半球引发美国的深度忧虑,美国南方司令部司令克雷格·法勒(Craig Faller)上将宣称,中国是美国在拉美和加勒比地区最令人担心的外部力量,拉美地区甚至成为美国与中国竞争的“前线”,(点击此处阅读下一页)

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