韩献栋 王二峰 赵少阳:同盟结构、威胁认知与中美战略竞争下美国亚太盟友的双向对冲

选择字号:   本文共阅读 270 次 更新时间:2022-06-14 10:54:30

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韩献栋   王二峰   赵少阳  
韩美同盟出现了“同盟疲劳”与“同盟漂流”症状。(100)然而,朝核问题的出现以及对东北亚地区未来不确定性的担忧,给韩美同盟注入了新的活力,促使两国寻求同盟再强化。首先,从驻军规模来看,驻韩美军约为2.85万人,在数量上仅次于驻日美军。(101)其次,从机制化水平来看,韩美同盟可谓美国亚太同盟体系中机制化程度最高的同盟。(102)早在冷战时期,韩美两国就建立了完善的安全磋商机制和联合指挥体系。冷战结束后,面对不断变化的地区安全局势,韩美两国在安全磋商会议、军事委员会、联合司令部等机制的基础上,还曾先后建立了“未来韩美同盟政策构想会议”(FOTA,2003)、“韩美安保政策构想会议”(SPI,2005)以及“韩美联合国防协商机制会议”(KIDD,2011)等机制。最后,从联合军演的规模和频率来看,韩美之间的联合军演一直保持着较大的规模和较高的频度。只是在文在寅政府执政后推行以构筑和平为中心的对朝政策,韩美联合军演的规模和次数才有所下降,在形式上也调整为以指挥所模拟军演为主。

  

   从结构上看,韩美同盟也属于紧密型同盟,甚至比日美同盟更为紧密,但韩国的对华威胁认知却处于较低的水平。韩国的对华威胁认知之所以较低,首先是因为中韩两国不存在领土纠纷,这意味着双方之间不存在“零和博弈”的核心利益之争。这是韩国对华形成弱威胁认知的主要因素,而“与中国有领土争议的周边国家对于中国崛起的焦虑心态尤其突出”。(103)因在经贸领域对中国的单向高度依赖,韩国政府和企业界对中国也存在一定的经济威胁认知,但韩国并不认为中国的崛起和国家实力的增长对其构成了直接的军事安全威胁,也没有像日本那样,对中国加强国防能力建设等军事动向表现出“强烈的忧虑”。(104)如果说,日本认为中国崛起带来了安全威胁,那么,对韩国而言,只是带来了一定的“不确定性”。其次,中韩两国密切的经贸往来使更多的韩国民众形成了中国崛起是机遇的正向认知。自1992年中韩正式建交以来,两国经贸关系发展迅速。2004年,中国正式取代美国成为韩国最大的贸易伙伴,这一状况延续至今。2018年,中韩两国贸易额达到3134.3亿美元,突破3000亿美元大关。(105)2019年虽有所下降,但仍高达2845.4亿美元。(106)此外,两国在对外投资、工程承包等领域的合作也发展迅速。2019年,韩国对华投资2108个项目,比上年增长12%。同年,中韩新签工程承包合同额为8.3亿美元,比上年增长5%,完成营业额13.3亿美元,比上年增长228%。(107)最后,中国在解决朝核问题和维护半岛和平稳定中起到了重要作用。中韩两国在实现半岛无核化问题上具有共同利益,韩国政府将中国视为解决朝核问题的重要伙伴。这三个因素使得韩国总体上对华形成了弱威胁认知。

  

   在强同盟结构框架下,面对中美竞争,作为美国紧密型同盟从属国的韩国不可避免地会受到美国对华政策的牵引,但由于对华威胁认知弱、共同利益多,韩国在战略选择上表现出明显的“左右为难”。

  

   首先,对于是否参与美国主导的“印太”战略,韩国—直不予明确表态。2017年特朗普政府重新激活了中断九年的美日印澳四方安全对话机制(Quadrilateral Security Dialogue,Quad)后,特别是2020年8月美国时任副国务卿比根(Stephen Biegun)表示要将四方安全对话机制发展成像北约那样的正式多边同盟机制之后,四方安全对话机制的扩大和韩国等国的参与问题就一直备受关注,韩美两国的一些专家也在积极呼吁,但韩国政府一直未予明确表态。拜登政府上台后,韩美两国于2021年5月21日举行首脑会谈发布的《联合声明》中,以“两国承认包括Quad在内的开放、透明、包容的地区多边主义的重要性”(108)这样一种委婉含蓄的方式在这一问题上进行了表态,反映出韩国政府的用心。此外,韩国政府在参与美国在朝鲜半岛之外“印太”其他地区举行的联合军演以及南海等问题上也都比较谨慎。其次,对于美国的“蓝点网络”倡议、“清洁网络”计划的响应问题上,韩国也都相当谨慎。在美国在半导体、5G等领域对中国进行的技术打压问题上,韩国则采取了政府回避让企业自己做出决策的态度。

  

   总体看,面对中美竞争,韩国想尽量保持超脱和“局外人”的立场,但其“左右为难”的处境是不言而喻的。如果中美战略竞争进一步加剧,美国对韩国的要求和压力就会进一步增大,韩国在中美之间的回旋空间也就会被进一步压缩。2021年5月21日韩美首脑《共同声明》就谈及台海问题,这是韩国政府首次在该问题上进行的表态,尽管与日美首脑的《共同声明》相比措辞较温和,但这种动向值得关注。

  

   (三)弱同盟关系、由高到低的威胁认知与菲律宾的“左右摇摆”

  

   面对中美战略竞争,菲律宾的表现最为特殊。通过考察2010年至今的中菲关系以及美菲关系可以发现,当中菲南海争端烈度加大时,菲律宾对中国的威胁认知强烈,倾向于亲近美国,以增加对冲中国的砝码;当中菲南海争端烈度较小时,菲律宾对中国的威胁认知随之减弱,倾向于亲近中国。整体看来,围绕南海争端这条主线,菲律宾的对华威胁认知上下波动,实际战略也表现为在制衡和追随之间的“左右摇摆”。

  

   1.弱同盟关系、高威胁认知与菲律宾的“亲美反华”(2010-2016)

  

   2009年2月,菲律宾国会不顾中方反对,强行出台将黄岩岛和南沙部分岛礁包括在内的“领海基线法案”,企图形成“既定事实”上的占有,(109)成为南海局势再度恶化的开端。2010年6月阿基诺三世上台后,菲律宾加快在争议海域的“事实占领”和“独自开发”,单方面宣布在200海里专属经济区进行油气钻探,直接导致2011年3月中菲船只在礼乐滩的对峙僵局。(110)2011年5月之后,菲律宾频繁进入中国南海“九段线”内侧水域进行巡航,致使地区局势骤然紧张。2012年4月10日,菲律宾海军在黄岩岛附近企图抓扣中国渔民,引发中菲长时间海上对峙。2013年1月22日,菲律宾不顾中方反对,单方面就中菲南海争端提起所谓“强制仲裁程序”,更是将中菲关系推向历史低点。

  

   在菲律宾看来,南海争端代表着明确的现实威胁。进入21世纪以来,中菲在南海不断发生间歇性小规模但充满敌意的冲突。(111)据统计,2012年至2013年,菲律宾仅与中国执法部门发生一起海上争端事件,2014年两起,2015年三起,2016年上半年就发生了六起。(112)为此,菲律宾一方面大幅增加了包括海基系统在内的武器进口,2012-2016年的武器进口与2007-2011年相比,增加了426%。(113)另一方面,菲律宾极力亲近美国,强化菲美同盟,试图寻求美国的表态和保护。阿基诺三世上台后,改变了自1997年金融危机后形成的“先访中、后访美”的惯例,态度转变十分明显。

  

   在此阶段,菲美在应对中国崛起问题上有着共同利益,菲律宾试图借美“重返亚太”之机在南海问题上压制中国,美国则试图通过强化与菲关系牵制中国,双边关系因此得以强化。主要表现为:一是美国增加了对菲的军事援助。据相关数据显示,在安全援助方面:从“九一一事件”后,截至2010年,美国对菲的军事援助额从未低于3400万美元,仅从2001年(1050万美元)到2002(5600万美元)年就几乎增加了四倍多;在发展援助方面:美国国际开发署(USAID)2001年向菲律宾提供了4740万美元的经济援助,该数字到2007年几乎翻了一番,并于2012年又向其提供了1.277亿美元的后续款项,以支持菲南部棉兰老岛的和平与发展计划。(114)二是安全机制的建立。“黄岩岛事件”后不久,菲美首次举行了“2+2”高层磋商,议题涉及防务安全合作、提升菲作战能力等。三是签署新的安全合作协议。2014年4月,菲美签署了为期10年的《加强防务合作协议》,该协议不仅允许美国军队在菲律宾进行有限停留,(115)还赋予美军在菲境内军事基地部署战斗机和侦察机的权利。(116)2016年年初,菲律宾又向美国提供8个军事基地以存放军备和补给物资。(117)四是加大了联合军演的规模。2015年4月20日,菲美举行联合军演,参演人数为2014年的两倍,菲方出动5023人、15架飞机,美方出动6656人,76架飞机及3艘军舰,参演军种包括陆海空军、海军陆战队以及特种部队。(118)

  

   总体而言,阿基诺三世政府任期内菲律宾的对华政策超越了对冲框架下的均势策略,全面倒向美国,通过各种军事互助条约或协定确定了美国在菲的军事基地、驻军以及轮换事宜,大大加强了与美国的军事合作。美国军舰、飞机、官兵访问菲军事港口和设施的次数,以及联合军演的次数和规模,均创历史新高。(119)但值得注意的是,虽然从纵向来看,阿基诺三世执政时期菲美同盟的确有所强化,但从横向与日美、韩美同盟关系相比,无论是驻军规模、机制化水平还是预算投入,菲美同盟依然处于较低水平。此阶段,美国对《共同防御条约》是否适用于黄岩岛态度模糊,并不像《美日安保条约》适用于钓鱼岛的表态那样清楚明确。虽然自20世纪70年代末开始,菲律宾就曾试图将南沙群岛纳入菲美联合防御计划的管辖范围,但美国均不予接受。1995年的“美济礁事件”和2012年“黄岩岛事件”爆发时,尽管菲律宾再三请求,美国始终未满足其愿望。(120)

  

   2.弱同盟关系、低威胁认知与菲律宾的“亲中疏美”(2016年至今)

  

   2016年6月杜特尔特政府上台后,对菲律宾的国内外安全形势进行了整体评估。对内,他认为,治理国内的政治腐败、毒品泛滥和恐怖主义比南海问题更加急迫;对外,虽然菲律宾在外交竞争中取得一些成绩,但这一战略并未成功维护其核心利益,反而给菲律宾带来了巨大的经济代价,外交成本似乎也在增加。(121)因而,杜特尔特政府对阿基诺三世的“追美制华”政策做出了修正。

  

(1)疏离美国,与美国保持距离,减少对其的过度依赖。杜特尔特执政以来,菲美关系一直处于紧张状态,主要表现在以下几个方面:一是高层之间相互指责,龃龉不断。奥巴马执政末期,由于两国在禁毒、人权等问题上意见相左,加上在安全与防务合作领域的分歧,美国基本上暂停了对菲的军售和军事援助活动。杜特尔特对美国的指责十分不满,在2016年10月首次访华期间,公开表示要与美国“诀别”,不仅要终止菲美联合军演,还要废除军事合作关系。(122)之后,杜特尔特又多次在公开场合表示要废除菲美间的《访问部队协议》和《加强防务合作协议》。二是中断了与美国外交与防务部门的会晤和对话机制。首先是叫停了菲美双边战略对话机制。这一机制从2011年开启,至2016年3月共举办了六次,但在杜特尔特执政后,该机制没有延续下来。(123)其次是搁置了2012年开始的菲美“2+2”部长级高层磋商会议机制。三是拒绝参加针对中国的联合军演。2016年9月,杜特尔特宣布停止菲美联合军演,停办代号为“菲布莱克斯”的两栖登陆演习(2016年10月举行最后一次)和代号为“卡拉特”的海上战备与训练合作,只保留了聚焦于人道主义和民事救助的“肩并肩”联合军演。(124)对美日澳在南海进行的指向中国的联合军演,以及美国在南海海域进行的“双航母”演习和“自由航行”行动,(点击此处阅读下一页)

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本文责编:陈冬冬
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文章来源:《当代亚太》 2021年第4期

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