朱光磊 张梦时:“放管服”改革背景下的审管关系演进逻辑

选择字号:   本文共阅读 147 次 更新时间:2022-06-05 21:20:55

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朱光磊   张梦时  
如兰州市在2019年的机构改革中,将政务服务管理局作为管理政府服务中心的政府组成部门之一,此模式下的审管关系与行政服务中心模式相似,不同的是增加了一个负责整体协调的政府部门。确保审批与监管职能的合法性是推行标准化的必要前提,但是,至今仍没有法律法规对前两类机构作出规定,也尚未对其职能进行法律授权,这些改革实践均处在没有规范性指导意见的摸索阶段。

   其次,应当形成有差异性的行政审批与监管的标准化业务办理指南,以指导实践为中心思想进行标准的制定工作。标准化是一个“制定—执行—评价—完善—再执行”的螺旋上升过程[28],需要做到因地制宜,结合实际需求合理制定。如杭州市的“一件事”改革,将每个区域和项目都作为特殊的存在,将单个的事项审批标准上升至地方标准。一方面,通过细化标准实现服务质量优化,打造阳光政府,进而有效改善营商政务环境;另一方面,通过制定标准化业务办理指南使得审批与监管的各个程序都有标准可依,并经过在实践中的不断磨合,完善标准,进而形成科学、规范的审批与监管业务办理流程。

   (四)多元参与:审管关系的结构调整

   中国的审管关系正经历着从以前置审批为主转变为以事中事后监管为重心的变迁。[29]一直以来,在超强的“行政导向”思维的影响下,政府主导着审管关系变迁的方向。但是,审管关系的双重功能意味着其不仅影响到政府部门间的关系,也直接作用到企业与个人。因此,在深入推进“放管服”改革的过程中,应从调整审管关系中涉及的主体结构入手,通过思路的转变,运用现代数字技术,构建多元参与的审管关系发展模式。

   角色作为一种“规则化的行为模式”[30],是政治结构的基本组成单位。结构的改变主要通过出现新的角色,以及角色之间的相互关系变化得以实现。结构的变化是实现功能更新与完善的基本方式。通过透视“政府—市场”关系的演变可以看到,政府对于市场的规制主要通过审批与监管手段的应用来达成。在市场还未发育完全且政府还不能成熟地运用监管手段时,适当运用审批在准入方面严格把握,对于维护市场秩序和公共利益具有积极意义。但是,在市场较为成熟的阶段,便需要一个开放、公平、透明的市场环境,在培育监管手段的基础上,逐渐取消或下放审批事项,为市场在资源配置中发挥决定性作用破除制约。由此可见,审管关系与“政府—市场”关系相辅相成,政府与市场的关系影响着审管的比重关系,审批与监管的具体应用又会对“政府—市场”关系产生形塑作用。鉴于此,应在梳理权责清单的基础上,向包括行业协会在内的社会组织进行授权,不仅要打破传统的行政压力,打造有限政府、有为政府,还要提升管理效率,以需求为导向督促市场和企业实现自我管理。同时,还可为企业与个人建立多渠道的反馈系统,而不仅仅是以政府的意志作为改革的风向标。如杭州市通过组建统一业务协同中心,将国家投诉举报系统、12345投诉举报平台、统一执法监管系统相结合,就为公众参与监管系统提供了投诉举报渠道,并可对举报事件及时进行反馈。

   (五)惩戒失信:协同审管关系的内在保障

   失信惩戒主要是指通过行政、经济和社会舆论等手段,对列入“黑名单”的社会主体给予一定的警告、约束与处罚。[31]最初被应用于司法程序[32],随着社会信用体系的完善拓展至行政管理等领域。实际上,审管关系是牵涉到事前审批、事中事后监管、事后处罚和全流程服务的全面关系。失信惩戒的运用有助于形成审批与监管的关系闭环。将“惩”与“审”“管”有效结合,做到“宽进严管”,清除严重危害到市场和社会的行为,从而为审批放权到位、监管精准有效提供坚实保障。

   在“放管服”改革的背景下,建设信用体系,推行信用监管,强化信息公开一直是加强事中事后监管的主要手段。但实践证明,仅在监管领域进行创新还不足以全面提升监管效能。实现审管联动、推进“放管服”全流程的协同发展,才能促进各个环节的提升与完善。如在探索推行证明事项告知承诺制[33]的过程中,部分地方也将信用监管作为配套措施同步推进,却尚未有效衔接虚假承诺或违背承诺后的惩处措施,致使告知承诺制的推行过程中存在监管难以落实到位等问题。因此,应将审批、监管和事后惩处有机结合,运用失信惩戒等手段为简政放权、强化监管提供保障。如义乌市采取了12分制“驾照式管理”的轻微违法信用监管体系,强化了“黑名单”效力,有针对性地加强对低信用主体的抽查,并对违法行为进行管理和惩戒,切实做到“让守信者无事不扰,让失信者时时不安”。落实失信惩戒,有助于切实推进信用分级分类监管,并为告知承诺制等简政放权改革措施的落实提供了保障。

   (六)大数据的应用:协调审管关系的技术支撑

   “十四五”规划中提出要提高数字政府建设水平,提升数字化政务服务效能。在地方的实践探索中,大多同步推进“放管服”改革和数字政府的建设,将大数据技术作为优化审批流程、创新监管手段、优化服务体验的重要支撑。

   如前所述,目前地方上对审管关系的探索集中于机构改革层面,存在行政服务中心、行政审批局和政务服务管理局三种模式。但是,这些机构改革实践均处于没有规范性指导意见的摸索阶段,也尚未实质性地解决“重审批、轻监管”的问题。大数据手段的应用,对于超越机构设置的“一体”与“分离”问题,在技术上为实现审管联动具有积极意义。在保障数据安全的前提下搭建统一的数据共享平台[34],在审批阶段有助于多部门的业务联合办理,提供集成式服务;在监管阶段,也为跨部门的联合监管提供了技术支撑,便于联合现场查验。同时,大数据技术带来了监管手段的创新,非现场监管、基层协管等手段为减少监管盲区、强化监管力度提供了新的探索。在审管关系方面,实时的信息采集、推送与共享为衔接审批与监管提供了便利,降低了部门间联动的制度性交易成本[35],有助于在技术层面推进审管联动。

   习近平总书记在党的十九大报告中,对转变政府职能,深化简政放权,创新监管方式的要求,是明确和具体的。对政府市场监管职责的重视是一个过程,创新监管方式的工作任重道远,构建“规范—协同”型审管关系是一项长期的改革任务,也需要分阶段、差异化地持续推进。2021年3月,国务院进一步提出,公正的监管,应作为简政放权的必要保障。[36]在深入推进“放管服”改革的大背景下,应当切实把调整审管关系和强化监管作用作为职能转变的重要抓手,使之在优化营商政务环境、构建政府职责体系和建设人民满意的服务型政府方面发挥着愈发关键的作用。

  

   【参考文献】

   [1] 《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度 推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》,《人民日报》2019年11月6日,第1版。

   [2] 李克强:《在全国深化“放管服”改革优化营商环境电视电话会议上的讲话》,《人民日报》2020年9月30日,第2版。

   [3] 傅小随:《改革行政审批制度》,《经济体制改革》1998年第6期,第46页。

   [4] 王克稳:《行政审批制度的改革与立法》,《政治与法律》2002年第2期,第43页。

   [5] 朱光磊、孙涛:《“规制—服务型”地方政府:定位、内涵与建设》,《中国人民大学学报》2005年第1期,第107页。

   [6] 徐邦友:《行政审批制度透视》,《浙江社会科学》2003年第2期,第22页。

   [7] 渠滢:《我国政府监管转型中监管效能提升的路径探析》,《行政法学研究》2018年第6期,第38—42页。

   [8] 王湘军、刘莉:《冲击与重构:社会变迁背景下我国市场监管手段探论》,《中共中央党校(国家行政学院)学报》2019年第2期,第100页。

   [9] 本文所称的“监管”是取与事前审批相对应的“事中事后监管”之义,是指行政机关(包括由政府授予监管权力的非政府部门或自律组织)出于保障市场有效运行的目的,针对市场主体制定规则要求,并以此为依据直接干预市场配置机制并影响企业和消费者的供需决策。

   [10] 《邓小平文选》第二卷,北京:人民出版社,1994年,第328页。

   [11] 在1978年恢复成立的工商行政管理总局,其主要职责为“四管一打”,即管理集贸市场、工商企业登记、管理经济合同、管理商标注册和打击投机倒把。1982年机构改革调整为国家工商行政管理局后,又增加了个体工商管理和广告管理的职责。1994年国务院“三定”方案中明确国家工商行政管理局是主管市场监管和行政执法的职能部门,1998年的“三定”方案将工商机关根本定位于市场监督管理的位置上。

   [12] 《中国共产党中央委员会关于建国以来党的若干历史问题的决议》,北京:人民出版社,1981年。

   [13] 《中共中央关于经济体制改革的决定》,北京:人民出版社,1984年。

   [14] 《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》,北京:人民出版社,1993年。

   [15] 即市场监督管理与建设开办市场脱钩。

   [16] 中国的行政审批是一种复杂的行政现象,行政审批与行政许可之间的关系一直存在争议。2003年出台的《行政许可法》在立法上统一了两个概念,提出行政许可(也就是通常所说的“行政审批”)是指行政机关根据公民、法人或者其他组织的申请,经依法审查,准予其从事特定活动的行为。本研究主要针对政府过程中的行政审批行为,因此对“行政审批”和“行政许可”并不作区分,统一使用“行政审批”的概念。

   [17] 五类制度改革,即指市场巡查制、市场预警制、并联审批制、企业信用分类制和首办责任制。

   [18] 两项改革目标,一是推行企业信用分类监管,不仅严守市场主体准入关卡,同时要强化对于市场主体经营和退出行为的全过程监管;二是强化对于市场客体的监管,“以防为主,防打结合”为准则,实行商品市场的准入制度。

   [19] 廖扬丽:《政府的自我革命:中国行政审批制度改革研究》,北京:法律出版社,2006年,第97页。

   [20] 《马克思恩格斯选集》第一卷,北京:人民出版社,1995年,第67页。

   [21] 马雪松:《政治制度的变迁方式:基于新制度主义政治学的理论诠释》,《兰州学刊》2015年第11期,第123页。

   [22] 实施成本是指在制度变迁过程中带来的信息不对称、知识不完全与改革效果不理想等因素造成的经济效率损失;摩擦成本是指制度变迁带来社会某些利益群体的抵触与反对而引发的经济损失。参见樊纲:《两种改革成本与两种改革方式》,《经济研究》1993年第1期,第3—15页。

   [23] 朱光磊、赵志远:《政府职责体系视角下的权责清单制度构建逻辑》,《南开学报》(哲学社会科学版)2020年第3期,第1页。

   [24] 朱光磊、杨智雄:《职责序构——中国政府职责体系的一种演进形态》,《学术界》2020年第5期,第14页。

   [25] 习近平:《决胜全面建成小康社会夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利——在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告》,北京:人民出版社,2017年。

   [26] 王克稳:《我国行政审批制度的改革及其法律规制》,《法学研究》2014年第2期,第3—19页。

   [27] 2015年3月中央编办、国务院法制办联合印发了《相对集中许可权试点工作方案》,选取天津、河北、山西、江苏、浙江、广东、四川、贵州八省市作为开展相对集中许可权的试点。

   [28] 顾平安:《加快推进行政审批制度改革的二次设计》,《中国行政管理》2015年第6期,第21—24页。

   [29] 马长俊、胡仙芝:《从审管分离到审管协同的逻辑与优化路径——对审管互动关系的分析》,《上海行政学院学报》2020年第3期,第35页。

   [30] [美]阿尔蒙德等:《比较政治学:体系、过程和政策》,曹沛霖译,北京:东方出版社,2007年,第56页。

   [31] 张晓莹:《行政处罚视域下的失信惩戒规制》,《行政法学研究》2019年第5期,第130—144页。

   [32] 2007年修订的《民事诉讼法》中首次体现失信惩戒,限制出境、纳入征信系统和媒体公布信息是最初的处罚样态。

   [33] 证明事项告知承诺制,主要是指在办理有关许可登记等事项的过程中,在申请人通过书面形式承诺符合法律法规规定的标准和要求、同时也愿意承担承诺不实的法律责任后,行政机关不再索要证明,直接予以办理。

   [34] 宋林霖、许飞:《论大市场监管体制改革的纵深路径——基于纵向政府职责系统嵌套理论分析框架》,《南开学报》(哲学社会科学版)2018年第6期,第20页。

   [35] 马长俊、胡仙芝:《从审管分离到审管协同的逻辑与优化路径——对审管互动关系的分析》,《上海行政学院学报》2020年第3期,第44页。

   [36] 《李克强主持召开国务院常务会议推出深化“放管服”改革新举措等》,《人民日报》2021年4月1日,第1版。

  

   朱光磊,南开大学周恩来政府管理学院教授、博士生导师;张梦时,南开大学周恩来政府管理学院博士研究生。

   来源:《南开学报(哲学社会科学版)》,2021年第6期。

  

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