朱光磊 张梦时:“放管服”改革背景下的审管关系演进逻辑

选择字号:   本文共阅读 153 次 更新时间:2022-06-05 21:20:55

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朱光磊   张梦时  
至少截至目前是这样。虽然,随着行政审批制度改革的持续推进,审批这一方面在审管关系中的主导地位相对下降,但始终是改革的重点领域,影响着审管关系变化的走向。

   在中国,行政审批自产生伊始便承担着使经济建设与行政计划相契合的政治职能[19],而监管职能则脱胎于市场经济的本质要求,一前一后,一强一弱。培育市场主体是发展市场经济的原动力,构建公平的竞争环境是市场主体活跃且稳定的必要保障。因此,不论从审批与监管产生的时间坐标先后抑或从二者作为管制手段的应用次序而言,行政审批均应作为率先改革的对象。长期以来形成的“重审批、轻监管”现象,不利于激发市场活力与维护市场秩序。精简审批事项、下放审批权力便成为亟需改革的领域。在实务界的改革探索中,多轮审批事项的取消与下放对于简政放权具有积极作用,但要件少、审批快等并不是行政审批制度改革所要达到的全部目标。如何在降低审批门槛、提升审批效率,便利行政相对人的同时维持市场秩序才是改革要解决的重要问题。

   在行政审批制度改革的过程中,尤其在“放管服”改革提出后,优化监管便成为改革的新的主要目标。在“放管结合”的框架下,陆续探索出“双随机、一公开”和信用监管等手段,很重要,但对于如何在事前审批后接续进行事中事后监管应当说尚未找到“杀手锏”。审批事项“一放了之”可能会在后续出现监管真空的问题,而审批与监管缺少协调也难免会出现监管过度的问题。因此,审管之间如何做到规范有效,是在激发市场活力的同时做到稳定市场秩序的重要环节。围绕行政审批制度的一系列改革最终的实现,也应通过审批之后监管能否有效接续行使来检验。

   第二,审管关系的变迁受到自上而下与自下而上两种动力推进,是渐进变迁与激进变迁的结合。

   从历史唯物主义的角度来看,“分工发展的各个不同阶段,同时也就是所有制的各种不同形式”[20],即在生产力发展的不同阶段有与其对应的生产关系。审管关系变迁实质上就是在调整上层建筑中与经济基础不相符的部分。

   政治制度变迁很大程度上由公权力的行使者提供。[21]纵观审管关系的变迁历程,主要是由中央政府通过政府命令和引入法律等方式自上而下强制性地推行机构改革和行政审批制度改革,从而导致审管关系本身的变迁,属于内生变迁模式。同时,伴随着市场经济的纵深发展,地方政府在原有的制度框架下遇到对招商引资的种种阻碍,也需要自发地组织与实行包括集中审批在内的改革措施——这些探索措施的扩散也会自下而上地带来审管关系的变革。

   从审管关系变迁策略的力度与进度上看,是渐进式与激进式变迁的结合。考虑到实施成本与摩擦成本[22],行政审批制度改革是在较长的时间范畴内以渐进的方式推行的,推行“相对集中行政许可权”也是在全国范围内筛选试点地区率先进行改革试验。但是,在渐进改革过程中可能会因为信息不对称等因素致使改革主体形成对于未来不稳定的预期设想,消极的改革预期会为整体的改革格局带来较大损失。因此,在渐进的改革进程中,也存在较为激进的具体策略选择。如在市县两级尝试组建行政审批局,便是破除传统“条块关系”的一个尝试。这一模式,牵涉部门多、改革阻力大,能较为显著地改变审管关系形态。行政审批局模式在物理空间上致使审管进一步分离,面临着审管职能行使脱节的风险,但若能在一定时间内完成整套的改革配套,整合审批权的同时规范监管,便会缩小损失,所以不妨一试,用有些官员和学者的话说,不妨“冲一冲”。可见,审管关系的变迁既具有演进式的分步走特征,也在具体的策略上存在较为激进一些的选择。

   第三,规范审管关系具有优化营商政务环境与理顺政府部门职责分工的双重功能。

   长期以来形成的“重审批、轻监管”现象,使地方政府缺少在促进经济运行与维护市场秩序之间保持平衡的有效方式,抑制了经济发展的活力。为了解决这一问题,相继推行的行政审批制度改革与“放管服”改革尝试通过简政放权、放管结合、优化服务等改革措施减少政府对于微观经济的干预,优化营商政务环境。其中,如何规范审管关系是改革推行所面临的核心问题。行政审批事项的下放与削减需要与监管相协调,避免审批取消后出现监管真空;事中事后的监管手段的应用也应与事前审批手段相衔接,避免出现监管过度等问题。因此实现审管关系规范化,影响着市场活力与秩序,对于优化营商政务环境具有积极意义。

   同时,对于政府内部关系而言,长期以来形成的“以审批代监管”现象致使审批与监管之间的权责不清,哪些属于审批事项,哪些属于监管范畴,存在着某些模糊地带。在推行“相对集中行政许可权”试点后,特别是尝试组建行政审批局,更是将部门内部的问题放大至部门间的权责划分问题。纵向各级政府之间一直存在职责不清的问题,如地方政府在构建权责清单过程中出现的碎片化趋势。[23]这在审管关系上主要体现为审批权没有实质下放,但监管责任却被下放了,出现审管在纵向上分离的情况。因此,审管关系的规范化影响到横向与纵向政府间职责分工的理顺问题。如何在确保权责一致的前提下,规范审管关系,进而优化营商政务环境,理顺部门间的职责分工也是需要重点加以关注的问题。

   四、“规范—协同”型审管关系的构建思路

   党的十九届五中全会提出要构建高水平的社会主义市场经济体制,建设职责明确、依法行政的政府治理体系。正值“十四五”开局,如何以“放管服”改革为抓手打造市场化、法治化与国际化的营商环境,并对政府职责“分堆”整合,实现不同层级政府职责的“归位”[24],是改革面临的重要任务。而“放管服”改革强调了简政放权并不是政府放而不管,而是要做到放管结合。优化审管关系作为改革推进的轴心,同样对于营商环境建设与政府职责体系的构建具有积极意义。

   通过对审管关系演进逻辑的归纳总结可以发现,在以行政审批改革为中心的改革进程中,伴随着自上而下的强制推行和自下而上的自发探索,交汇着渐进式和激进式的策略选择,审管关系经历了从“主导—依附”到“转移—承接”的形态转变。但是,这两种形态的审管关系均没有解决长期以来形成的“重审批、轻监管”问题,甚至一些改革举措会带来审批与监管职能行使脱节的风险。优化审管关系的方向,应是能够做到审批与监管在职能上协作互补,在行使的过程中规范标准。审管关系的理想模式是构建“规范—协同”型审管关系,在思想认识上高度重视监管的地位,将审批流程的标准化作为开展监管的协作基础,使得审管之间实现功能耦合,呈现出整体性与规范化的行使模式。针对“规范—协同”型审管关系的构建与完善,提出以下几个要点。

   (一)指导思想:在认识上将创新监管方式放至前所未有的历史高度

   习近平总书记在党的十九大报告中指出:“转变政府职能,深化简政放权,创新监管方式,增强政府公信力和执行力,建设人民满意的服务型政府。”[25]“十四五”规划中提到,政府提升经济治理能力要做到推进监管能力现代化。监管的有效性不足,是制约“放管服”改革和职能转变深入推进的关键性问题。作为政府的法定职责,监管力度的加大和监管行为的清晰准确,对于加快转变政府职能具有积极意义。从审管关系变迁的历史经验中也可以看到,行政审批制度改革的最终实现,应由监管能否有效承接来决定。深化改革第一步便要做到观念的转变。因此提升监管力度,创新监管方式,首先需要在思想认识上将对政府监管职责的重视提至前所未有的历史高度。

   政府“四项职能”的提出,是市场监管职能受到广泛关注的开端,公正监管、综合监管、审慎监管和信用监管等理念的提出,是监管体制改革得到重视的表现,“双随机、一公开”和“互联网+监管”等创新是加强监管力度的重要手段。但是,加强监管不仅仅是理念的更新和手段的创新,还需要健全审管衔接机制。从根本上解决监管问题的思路应当与简政放权相结合。在此前关于简政放权的一系列改革过程中,主要是集中于政府部门内部,依据各级政府职责进行的审批链条下放,也即权力的“内放”。实践证明,仅靠“内放”难以全面实现政府职能转变,因为权力没有离开政府,主导还是在上级政府,自然会存在放权不到位的问题。因此,针对政府诸多“不该管”“管不好”的事项,应尊重市场主体的地位,切实做到向市场和社会放权,实现审批权从“内放”向“外放”的转变。但是,“外放”并不是放任,而是使政府集中于加强事中事后的监管。不仅要做好对于事前审批事项的后续监管,同时也不能放松对于已取消的审批事项的必要监管。对于新兴产业与新增市场主体,要灵活运用包容审慎监管,选取恰当的监管模式助力其规范发展,为其健康成长留出空间。监管的针对性和有效性得到提升,才能真正做到放权到位,放而不乱。

   (二)从机构调整到机制调整:协调审管关系的总体方向

   从审管关系的变迁进程上看,一直是以机构改革作为调整的主要突破点。不论是职能部门的合并与精简,还是行政审批制度改革后设立的行政服务中心和行政审批局,都是试图以机构调整带动审管关系的变化。审批与监管部门的“一体”或“分离”成为改革的热点领域,尝试通过机构改革解决所谓“重审批、轻监管”的问题。但是,从实践中可以看出,机构改革所能发挥的功能仍具有局限性。仅在审批与监管所在部门的“一体”与“分离”上做文章,无法深度规范审管关系。

   概念是开展研究的起点,也是推动研究深入的条件,所谓“概念即方法”。辨析围绕审管关系的核心概念,是对其进行深入研究的基础。中国现有审管关系研究通常用“一体”或“分离”、“重”或“轻”等词汇来描述审管关系形态,并将“轻审批、重监管”作为审管关系的理想状态与追求目标。这两种描述方法实际上是从审管关系之间的结构关系或比重关系的一维视角来考察审管关系状况,不够全面和准确。

   ——不够全面是因为,作为政府干预市场的主要手段,审批和监管的关系变化承担着影响市场活力与维护市场秩序的功能,审管之间的“轻”“重”比重关系并不是转变审管关系的唯一目标,激发市场活力、稳定市场秩序才是重要目标,因此审管关系应直接反映其对市场的功能。

   ——不够准确是因为,“一体”与“分离”既可指审管所在部门的状态,也可意为审管职能行使的状态。现有的研究,更多是从机构设置角度讨论审管的“一体”与“分离”,从逻辑上看,审管的机构分离并不应影响审管在职能行使过程中的协调,审管的机构一体同样可能导致审管职能在行使过程中衔接不畅。因此,从职能行使的“一体”与“分离”来讨论审管关系才较为准确。而从职能行使的角度看,不论在物理空间的分离与否,保持审管职能在行使过程中的“一体”,抑或说整体性与协同性应成为审管关系的调整方向,并通过配套的机制调整,使两者之间的关系得以实现规范化。

   (三)标准化建设:规范审管关系的内在要求

   标准化建设是提高管理效率和提升服务品质的有力工具,也是规范审管关系的有效举措,但这一建设在审管关系演变过程中的作用还远没有发挥出来。因此,针对不同模式的实践,探索进行有差异的标准化是十分必要的。

首先,诸多行政审批行为与事项都应有规范性文件作为依据[26],但地方实践不断创新使得相应的法规配套未能实现同步。目前,在中央鼓励推行“相对集中行政许可权”改革过程中,地方政府存在三种不同模式的探索:一是组建行政服务中心,各部门审批事项集中入驻大厅,实现统一窗口的集中办理,审批事项做到了物理集中,而监管职能仍由各部门行使,审管职能在行使中仍保持整体性;二是组建行政审批局,包括天津和河北在内的八个省市选择在市、县两级组建行政审批局[27],将审批职能从原部门剥离并集中于行政审批局行使,监管职能仍留存于原部门,使得审管职能在行使过程中“分离”;三是在行政服务中心的基础上组建政务服务管理局,(点击此处阅读下一页)

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