黄宇骁:行政法上的客观法与主观法

选择字号:   本文共阅读 92 次 更新时间:2022-04-06 09:24:30

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黄宇骁  
行政法要求另一方不能对其实施超过法定限度的侵害(类型1),或者“谁可能是”受利益一方,行政法要求另一方对其侵害低于法定限度(类型2);“谁都有可能是”受损害一方,都有可能受到来自对方超越法律限度的侵害(类型3),或者“谁都有可能是”受利益一方,都有可能受到自来对方超越法律限度的侵害(类型4)。其中,类型1、2属于可分利益,类型3、4属于待定不可分利益。例如上文“城市生活垃圾经营性处置服务许可”中,周边居民就属于类型1,尽管所谓周边距离需要划定(第二步骤问题),但这种健康环境利益的确针对的是垃圾焚烧厂周边居民,不可能是“谁都可能是”的情形。再譬如,机动车驾驶许可(《道路交通安全法》第19条)中,公安机关授予公民驾照是在“某人驾驶资格与社会一般公众交通安全”之间的利害考量,不管哪条路或哪个时段,“谁都可能是”潜在安全受损人,因而属于类型3。

  

   第二,确定分界线划定标准。利益的可分与不可分是对客观法的抽象分析,即便抽象观念上认可某群体可以从社会一般公众利益中“分割”出来,但依然没有解决具体运用什么标准在该群体与一般公众之间划出分界线。该步骤应当按照行政法律规范的不同领域进行标准分类,例如,在以城乡规划法、建筑法、港口法、城市房地产管理法、水法等为代表的土地建设领域,分界线划定标准应当是成为问题的建筑物与周边居民建筑物之间的相邻关系,或者划定同一标的物空间位置范围。[32]

  

   第三,划定具体范围。该步骤是确定实体权利人的最后一步,如土地建设领域确定分界线划定标准是空间位置关系后,具体划定周边多少米就是本步骤工作,一旦某公民落在这一范围中,就是实体权利人。该步骤不再是法律解释问题,而是事实认定问题,应当依据不同行政法领域在个案中通过事实认定“锁定可能的被害人”来划定具体范围。例如,土地建设领域因为排水问题产生纠纷,“锁定可能的被害人”就是依据排水管道位置关系划定可能受到排水问题影响的周边建筑物范围。而在环境公害领域,“锁定可能的被害人”就是个案依据污染作用领域锁定被害范围,不仅包括周边土地建筑,还应当包括如水污染导致的上下游饮用水、食品药品生产、餐饮服务等行业人畜健康危害。

  

   最后,待定不可分利益并非不保障权利,下面分三个类型进行论述。第一,之所以称为“待定”,是因为有些情况下无法作出清晰的“谁都可能是”还是“谁可能是”的判断。从利益集合度角度说确实是高度集合的利益,但这种高度集合却是可预测的类型化集合,很难说不可以从社会一般公众利益中分离出来,可称为“类型化利益”。类型化利益不能一概归类为可分利益或不可分利益,它处于整条光谱的中间地带,需要具体场合柔软判断。例如,“乔占祥诉铁道部票价上浮案” 中,铁路公司的利益与火车乘客的经济利益损害形成相反利害关系。此时,虽然原则上任何人都有可能成为火车乘客,但这种利益却是可预测的类型化利益——被涨价班次火车的乘客是可预测的,并非扩散到全社会。这种情况下的类型化利益应该归纳到可分利益的范畴,通过上述第二、第三步骤确定实体权利人。

  

   第二,有些情况尽管属于类型化利益,但无法通过第二、第三步骤确定权利人,无法具体分割。例如城市水费价格规制中,涨价受损人尽管观念上是“某市利用自来水的居民”,可以从全社会扩散利益中分割,但却涉及庞大不特定人群,无法划定具体分界线,这种情况就属于个人权利保护方式的极限了(滥诉问题)。然而,程序法上并不是不对类型化不可分利益人群的权利进行保护。类型化利益本身是单一利益的高度集合,不存在利益杂糅。在第二层行政程序法律关系中,近十几年来讨论热烈的公众参与就是保障类型化不可分利益的有力手段,公众参与不仅是民主正当性的贯彻,[33]而且是实质法治国家原理的体现。在第三层行政救济法律关系上,类型化的单一利益集合体通过利益代表团体保障自己的实体权利也是《宪法》第35条结社权的体现,因而我国迫切需要建立如消费者权益保护协会、医师协会等各种单一利益代表团体提起行政公益诉讼的制度。

  

   第三,如果是完全不可分的扩散到社会一般公众的利益(如社会保险事项调整等),也并非不对其进行权利保护,此时《宪法》保障的参政权、选举权与知情权就是基本武器。扩散到全社会的不可分利益正是通过选举、参政的形式最终以各种各样的立法乃至国家官员来对不可分利益进行形塑和保护,这也是立法者之所以可以对基本权利进行“加工变形”的民主正当性原理所期待的。

  

   (二)互换利害关系

  

   利害关系的第二种类型可以称为“互换利害关系”。互换利害关系中双方主体虽然也处于冲突或对立状态,但双方各自的“利”与“害”是可以相互置换的。产生对立的原因有可能是由相互争夺、相互竞争或相互维护等引起。互换利害关系是宪法平等权在行政法上“加工变形”的产物。

  

   第一,地位分配型互换利害关系。私人公民相互争夺行政法上某种有限的资格、资源或特权等地位的分配归属,获得分配人与未获得分配人之间因地位归属问题产生对立而形成互换利害关系。此时,如果甲获得了地位,那么乙就没有获得,反之亦然,两者的利与害可以互换。可分解为地位分配型互换利害关系的客观法作用如竞争性行政许可、没有许可前置的有限地位分配行政协议、其他有限地位分配行政行为(公务员录用、义务教育学区划分等)。例如,《出租汽车经营服务管理规定》第13条采用招投标方式出租车经营权许可制度,竞争性许可申请人(投标人)之间因“出租车经营权”这一有限地位分配归属问题对立,投标人甲、乙、丙等之间“利”与“害”因中标归属问题相互置换。

  

   地位分配型互换利害关系中一般不存在利益可分性问题(主体有限制),较难理解的是“为什么所有竞争者都要认定权利”。究其原因,互换利害关系是宪法平等权的产物,所有对立主体享有法律面前一律平等的地位,如果一些竞争者有权利,一些却没有权利,恐怕会引起基本权利在行政法上的失衡。

  

   第二,市场竞争型互换利害关系。当市场同类型竞争者都处于某一市场行政规制或调控制度之下,但行政主体分别对这些竞争者给予差别待遇时,受到优待者(利)与未受到优待者(害)之间围绕公平竞争产生对立而形成互换利害关系。例如《价格法》规定的价格规制措施,如果价格规制措施对市场同类型竞争者给予差别待遇,譬如明明都是同一地区的同一类型商品,甲商品被纳入了价格规制,而乙商品却依然可以自由定价,此时甲与乙基于劣势竞争与优势竞争形成市场竞争型互换利害关系。又或者,市场同类型竞争者都施加了价格管制措施,但其中某一竞争者却并没有尊重这一规制义务,突破了价格管制,其他市场竞争主体因此而处以劣势,此时劣势竞争者与优势竞争者形成市场竞争型互换利害关系。该类型可分利益的分界线划定标准是“市场同类型竞争者”,可借鉴经济法学研究积累“锁定可能的被害人”。

  

   第三,地位组合型互换利害关系。复数私人公民因行政法客观法而形成“地位共同体”,这种地位共同体之所以得以维系是由于共同体成员都遵守了法定义务而组合形成,如果某成员破坏了这种共同义务,那么其他成员必定受到不公平差别待遇,共同体成员基于是否遵守共同义务产生对立进而形成互换利害关系。地位组合型互换利害关系大量出现在规划法和公私合作治理等领域。例如,《城乡规划法》第9条所称“涉及其利害关系的建设活动”,甲、乙、丙等同一地域主体必然因城市控制性详细规划决定(同法第2条)被指定为某种地位共同体——例如“容积率、建筑高度、建筑密度、绿地率等用地指标”的限制。假设甲违反了该控制性详细规划向行政机关申请了建设许可,那么就会因甲一人突破共同体法定义务而使得其他人处于不公平地位,最终损害的是由整体共同体成员组合形成的地域协调发展利益(城乡规划法第1条)。

  

   地位组合型互换利害关系中存在利益的可分性问题。互换利害关系本质上都是类型化利益,但依然存在可分与不可分问题。地位共同体的利益集合度可大可小,小到某一街区,大到某城市总体规划、某市教师共同体等。因此,地位组合型互换利害关系需要与相反利害关系一样进行三步骤的实体权利认定工作。

  

   (三)利害关系的复合

  

   同一客观法可以分解为复数利害关系,它们之间互相复合从而形成一张利害关系“网”。大致有如下四种类型。第一,相反利害关系的垂直复合。同一客观法规定如果分解为两个及两个以上的相反利害关系,它们之间呈现“手段—目的”关系时,因为手段目的因果链锁关系呈现自上而下垂直顺序,那么就可称为相反利害关系的垂直复合。例如《互联网信息服务管理办法》第15条、第16条要求互联网信息服务提供者一旦发现平台用户传播某些内容信息时必须停止传输处理,并且第23条规定了违反法定义务对互联网信息服务提供者的处罚制度。此时,法律赋予互联网信息服务提供者停止用户传输权限的“利”与网络平台用户被监管的“害”形成一级相反利害关系,法律对互联网信息服务提供者施加监管义务的“害”与社会公共秩序、良好风尚维护的“利”形成二级相反利害关系,二级关系是目的,一级关系是手段,两者构成垂直复合。既然是“复合”,那么利害关系网中任一拥有实体权利的主体都可以在整个利害关系网上主张全部权利保护,例如互联网信息服务提供者被行政处罚后(二级关系),一级关系中的网络平台用户也应当可以对此提起行政诉讼质疑处罚的合法性。因为如果将一方主体仅当作行政手段而非目的从而否定其权利是对人的尊严的挑战,严重违反基本权利。

  

   第二,相反利害关系的水平复合。同一客观法分解为复数利益与一方损害或者复数损害与一方利益的相反利害关系,此时复数不同种类的“利”或“害”都处于同一层级(不存在目的与手段关系)同一方向上,因而可以称为“水平复合”。水平复合形成的相反利害关系网往往出现在某些大型设施(机场、高架等)建设规划或工程许可情形中。大型设施投资建设主体获得的“利”与周边居民的“害”形成相反利害关系。但周边居民利益类型却是多种多样的——有的可能因排气污染或噪音导致健康利益受损,有的可能因设施建设导致通行、采光、管道排线等相邻权益受损,有的也可能因设施开设导致商业经济利益受损,周边不同受损利益与同一建设许可人形成一个个不同的相反利害关系,但所有受损利益都是同方向上的,与建设许可人的利益方向相反,因此组成水平复合的相反利害关系网。水平复合中同一方向上各种利益复合在一起,互相之间有共同的冲突目标,且是同一个客观法制度分解的主观法。因此,任何一个实体权利人在整张利害关系网上拥有权利,可以质疑整个利害调整过程的合法性,而不仅仅限于自己的那部分利益。

  

第三,相反利害关系与互换利害关系的复合。同一客观法制度或作用当然也可能分解为相反利害关系与互换利害关系复合的主观法。例如,出租车经营权许可制度中,竞争业者(投标人)之间围绕出租车经营权产生地位分配型互换利害关系,但同时新加入业者(中标人)必然会和既存业者(早前已获得经营许可的企业)之间因经营利益的损益而形成相反利害关系,两者复合成一张利害关系网。再譬如,娱乐场所营业时间规制(《娱乐场所管理条例》第28条、第49条第2项)中,舞厅甲如果没有遵守法定营业时间规制,(点击此处阅读下一页)

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本文责编:陈冬冬
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