达巍 蔡泓宇:美国国家安全战略视阈下的中美关系50年

选择字号:   本文共阅读 1238 次 更新时间:2022-02-22 08:42:37

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达巍   蔡泓宇  
很清楚地显示了美国国家安全战略视阈下的中美关系和中国正在发生深刻转型。

  

   奥巴马第二任期美国对华安全关切呈现扩大且上升态势。除了传统的军事领域,更多的涉华安全议题进入到美国国家安全战略视阈中,具有代表性的是中国与周边国家领土争议、所谓的航行自由与网络安全问题。2015年的报告涉华部分首次出现了对领土争端和航行自由问题的阐述。报告宣称“拒绝中国在领土争端中的任何恐吓”以及“在亚洲的领土争端中谴责导致局势升级的胁迫和激进行为”。同时,报告第一次阐述了美国在航行和飞越自由上有着持久的利益。在网络安全问题上,报告提出要“采取必要行动以防止来自私营部门或中国政府对商业秘密的网络窃取”。从两国关系变化来看,多个新议题的出现不可避免地导致了中美关系的下挫。如美国介入南海领土争端并在所谓的“南海仲裁案”中支持菲律宾。又如2014年5月,美国司法部制造所谓的“网络窃密”案并起诉五名中国军官,中方被迫宣布中止中美网络安全问题工作小组的活动。从奥巴马政府开始,美国逐渐加大了在南海的“自由航行行动”和抵近侦察力度,并且多次出现舰艇碰撞风险,中美两国的安全关系增加了更多的不确定因素。

  

   第二,美国对华安全议程中的自由主义倾向明显加强。奥巴马政府的对华安全战略仍然具有很强的现实主义色彩,特别是在军事方面。2012年6月,时任美国国防部长莱昂·帕内塔(Leon Panetta)在香格里拉对话会上宣布,美国海军准备将包括六艘航母在内的60%水面舰艇部署到亚太地区。一年后,时任国防部长查克·哈格尔(Chuck Hagel)宣布,美国空军已将60%的海外兵力以及等比例的太空和网络力量部署至亚太地区。除了兵力上的变化,美国军方还提出针对中国的“空海一体战”等新作战理念,意图进一步加大针对中国的军事安全威慑。同时,美国在一些关键地区安全议题上展现出现实主义风格的强硬姿态。如在2012年开始的中日钓鱼岛争端中发挥“推手”作用,并强调钓鱼岛适用于《美日安保条约》;2013年,带头挑战中国设立的“东海防空识别区”;2016年,不顾中方的强烈反对而执意在韩国部署“萨德”反导系统等。

  

   与此同时,有别于小布什政府时期,奥巴马政府国家安全战略的自由主义倾向相当强烈,致力于通过多边主义和国际主义的方式,更多依靠盟友与伙伴来达成其战略目标。一是强化与地区盟友和伙伴的安全关系来制衡中国。奥巴马执政时期,美日同盟取得长足进展。2015年4月的新版《美日防卫合作指针》将“日本以外国家遭受武力攻击”视为保卫日本安全的范围之内,这意味着美日安全合作范围从“周边”扩展至“全球”。美国还提升了与澳大利亚的防务合作,如2011年,网络安全议题被纳入美澳防卫条约以及两国正式启动的“美国部队态势倡议”(USFPI)。此外,美国还重点加强了同印度、印尼、新加坡和越南等“关键伙伴”的接触,以确保美国在地缘政治行动中更具灵活性。二是更多利用国际规则来约束中国的活动空间。在经济规则上,奥巴马政府积极推动了“跨太平洋伙伴关系协定”(TPP)的成形。2015年的《国家安全战略》报告宣称,美国要通过TPP促进亚太地区经济体更加开放和透明,推动国际经济规范在亚太地区的普及。但这一地区经济合作框架所奉行的“高标准”具有明显的排他性,事实上是利用中国与西方发达经济体在发展阶段上的差距,来抵制中国在亚太地区日益增长的经济辐射。在海洋问题上,美方不断强调在“航行和飞越自由”上所具有的持久利益,以“按照国际法和平解决争端”为由介入中国与部分东南亚国家的南海岛礁争端,不断打出“规则牌”“法律牌”等。美国既以“与《联合国海洋法公约》相矛盾”为由攻击中国提出的“九段线”主张,又支持菲律宾等声索国通过诉诸国际仲裁或其他所谓“国际法律机制”来与中国打“法律战”。时任美国国务院负责东亚和太平洋事务的助理国务卿丹尼尔·拉塞尔(Daniel R. Russel)就表示,“对我们来说,重要的不是南海的岛礁或海底的资源,而是规则”。

  

   从1989年到20世纪90年代初,美国国家安全战略视阈内的对华政策曾经一度模糊,但是到20世纪90年代中后期,“接触”战略很快成为美国对华战略的主导范式。在上一个阶段,美国对华战略的核心目标是借重中国的力量制衡苏联,而在这个阶段,美国对华战略的核心目标就是通过“接触”来“塑造”中国。如果为这个阶段美国国家安全战略视阈内的美国对华战略赋予意义,最合适的词大概就是“塑造”。“塑造”包含三个方向:一是塑造中国的政治制度向更接近西方自由民主体制的方向发展;二是塑造中国的经济制度向更接近市场经济的方向发展;三是塑造中国的对外政策向支撑美国主导的国际体系的方向发展。这种塑造既包括“软”的一面,即通过经济利益、软实力等方式吸引中国,也包括“硬”的一面,即通过施压、限制等方式试图迫使中国向某个方向发展;既包括积极面、合作面,也包括消极面、竞争面。在“接触”战略之下,伴随中国实力地位的提高,中美关系的内容在20世纪90年代和21世纪的第一个十年里越来越丰富。美国对“塑造”中国的期待越来越低,从聚焦政治体制逐渐变为聚焦经济体制再到聚焦外交行为;其对华政策中的消极面的比例逐渐增长,在奥巴马第二任期时已逐渐逼近“临界点”。

  

   2014—2015年,美国国内出现了新一轮对华战略大辩论,其参与人员范围之广、战略反思程度之深,都是自1972年中美关系“破冰”以来所没有过的。这场辩论的核心包括:20世纪90年代以来美国实行的对华“接触”战略是否是错误的,或者是否过时了;美国在接触中是否“吃亏”了;未来的美国政府是否应该结束“接触”战略。辩论的结果是,认为“接触”战略过时、美国在对华“接触”战略中吃亏的观点成为主流。越来越多的美国战略界人士认为,中国借助美国的“接触”战略实现了国家的发展和崛起,但是中国的发展并没有按照美国期待的方向前行。在2016年总统选举逐渐拉开帷幕的背景下,美国战略界对未来应当奉行什么样的对华战略并没有形成共识,但是“接触战略终结论”既然已成为主流观点,就势必极为深刻地影响美国未来的对华战略。在这样的背景下,美国国家安全战略视阈下的中国与中美关系进入到新阶段和新框架就不足为奇了。

  

   三  争胜:2017年以来

  

   2017年1月,唐纳德·特朗普(Donald Trump)担任美国总统后,中美两国关系开局出人意料地比较平稳。两国元首实现了2017年4月的海湖庄园会晤、7月的汉堡会晤、11月的北京会晤等多轮互动,两国在朝核等地区热点问题上明确了合作方向,但随着2017年12月美国《国家安全战略》报告的出台以及2018年上半年美国开始对中国商品加征惩罚性关税,中美关系进入了过去五十年当中的第三个阶段。特朗普政府以一种“公牛闯进瓷器店”的姿态彻底击碎了中美两国在上一个阶段形成的基本范式。在此背景下,美国国家安全战略视阈内的中美关系的性质和作用也发生了明显的改变。

  

   (一)新范式的提出与混乱的落实

  

   2017年12月,特朗普政府发布新版《国家安全战略》报告,2018年年初又发布了《国防战略》报告与《核态势评估》报告。从这些报告以及2018年之后特朗普政府的种种言行看,特朗普政府以简单、粗暴的方式宣告美国对华战略转向了战略竞争。2020年新冠肺炎疫情暴发,特朗普的连任道路受到了严重冲击。形势的发展导致特朗普政府启动的“战略竞争”迅速滑向“战略对抗”。2020年的中美关系跌到了过去50年的最低谷。在特朗普政府的国家安全战略视阈内,中国以及中美关系出现了以下重大转变。

  

   第一,对华定位和中美关系总基调出现根本性的负面转向。特朗普时期,美国的对华战略定位出现了急剧转向。2017年的《国家安全战略》报告将中国定义为“竞争对手”和“修正主义国家”,认为中国是美国国家安全所面临的三大挑战之一。报告宣称中国意图塑造一个“与美国价值观与利益相对立的世界”,“在全球范围内重新主张其影响力”,“试图改变国际秩序使之对其有利”等。与此相应,美国国防部2018年发布的《国防战略》报告延续了“战略竞争对手”这一对华定位,指责中国“利用掠夺性经济恐吓邻国和推动南海军事化”,“寻求在印太地区的霸权”等,宣称“与中俄两国的长期战略竞争是国防部的首要任务”。2018年的《核态势评估》报告称“自2010年以来已经看到‘大国竞争’的回归,中俄两国正在寻求大幅度修改冷战后的国际秩序和行为规范”。从这些表述看,美国一方面视中国为美国的竞争对手(rival),彻底告别了过去借重对象或被塑造对象的定位,同时认为中国在力量上近乎与美国等量齐观(near peer)。在官方叙事调整的牵引下,2017年之后美国民众对中国的看法也急转直下。皮尤中心2020年的一项调查数据显示,有90%的美国成年人认为中国的力量和影响力是一种“威胁”,而62%的人将其视为“重大威胁”。美国两党、府会的政治精英虽然在各个问题上都针锋相对,但在中国议题上却具有相当多的共识。

  

   第二,中美经贸、科技关系全面安全化。中美在经贸和科技领域长期以来既有矛盾又有合作,但多属就事论事的层次。经贸关系更是长期被看作是双边关系的“压舱石”。然而在特朗普政府任内,经贸和科技领域快速成为事关国家重大安全利益的问题,也成为中美两国斗争的焦点。2017年的《国家安全战略》报告提出,“经济安全即国家安全”,这表明特朗普政府已将经济安全作为国家安全的核心关切。涉华经济安全问题主要表现为两个方面:一是中美经贸关系中所谓的“不公平”问题;二是关键产品和行业对华供应链的依赖。基于对相对收益的关注,特朗普政府发动了针对中国的“232调查”和“301调查”,与中国大打“贸易战”“关税战”。与此同时,特朗普政府开始推动供应链的“去中国化”,新冠肺炎疫情的暴发进一步加剧了这种趋势。

  

   在科技领域,2017年的《国家安全战略》报告指责中国非法“盗窃”美国的知识产权,以及利用各种合法途径转移美国在前沿领域的先进技术,认为“中国军事现代化和经济扩张的部分原因是利用了美国的创新经济,包括其世界级大学”。事实上,知识产权问题并非美国对华安全视阈中的新议题,但往届政府更多是从中国国内角度来看待知识产权,即强调中国要提升国内的知识产权保护力度。特朗普政府则强调技术转移危害美国国家安全,因此大幅收窄中美科技合作,通过多种手段推进科技“脱钩”,以切断中国获取美国关键技术的途径。特朗普政府还大肆打击以中兴、华为为代表的中国高科技企业,将数百家中国企业和实体列入“实体清单”。特朗普任期内,网络安全和数据安全在美国国家安全视阈中的重要性进一步上升。2017年的报告认为当前的时代是“网络时代”,网络空间使国家和非国家行为体能够在不跨入美国国境的情况下,发动针对美国政治、经济和安全利益的行动。因此,美国联邦政府必须加强对数据的保护,以确保信息和美国公民隐私的安全。报告还宣称,“竞争对手”基于人工智能和机器学习而整合信息收集和数据分析的能力增加了美国的国家安全风险。美国情报界2018年发布的《全球威胁年度评估》报告认定,俄罗斯、中国、伊朗和朝鲜是美国网络安全所面临的最大威胁,强调中国会继续利用网络间谍活动和加强网络攻击能力来支持其国家安全优先事项。

  

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本文责编:陈冬冬
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