达巍 蔡泓宇:美国国家安全战略视阈下的中美关系50年

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达巍   蔡泓宇  
在安全领域特别富有标志性的变化是,美国开始放松对华敏感高科技封锁,双方开始建立正式的军事交流与合作关系。1979年8月,美国副总统沃尔特·蒙代尔(Walter Mondale)在访华时发表演讲,宣称美国“决心同你们一道发展我们在战略和双边关系方面的许多平行利益。因此,任何国家如果想要在世界事务中削弱或孤立你们,它的立场就同美国的利益相对立”。这一讲话,被认为是向全世界宣告,中国是美国的友好国家,中美两国将发展战略关系,反对中国就是反对美国。1979年12月,苏联入侵阿富汗,进一步推动了中美两国走向合作。在这一时期,美国对苏联扩张势头的反应与中国的“一条线”外交战略相契合,中美关系实际上已经突破了上一阶段的“大三角”关系,而走向了中美联手制衡苏联的阶段。1980年1月,美国国防部长哈罗德·布朗(Harold Brown)访华。布朗在中国表示:“(中美之间防务机构的合作)将提醒其他人,假如他们对中美两国的共同利益进行威胁,我们能在防务和外交方面以相互补充的行动做出回答。”此后,美国进一步放宽对华出口政策,开始向中国出售防空雷达、运输用直升机等军事装备。与此同时,卡特政府也非常明确地从另外一个方向对中美关系性质的“上限”进行了规定。美国助理国务卿理查德·霍尔布鲁克(Richard Holbrooke)表示:“我们两国的观点和政策可能时不时地会是平行的,但几乎不可能是相同的……我们将是朋友,而非盟友。”

  

   1981年罗纳德·里根(Ronald Reagan)政府上台后,由于里根本人及其团队中一些成员长期持有的亲台立场,中美关系围绕台湾问题出现了较大波动。但是在这一段时间里,除台湾问题外,中美整体的战略关系并未发生非常重大的变化。里根政府第一任国务卿亚历山大·黑格(Alexander Haig)是推动中美合作关系的主要推手。在他的努力下,1981年6月,美国将中国的贸易地位调整为“友好的非盟国”,中国可以向美国购买防御性武器,美国企业也可以向中国转让部分军民两用技术。这一决定虽然本身只是与贸易和军事技术领域相关,但“友好的非盟国”这一定位用来描述这一时期美国国家安全战略视阈下的中国应该说也是恰当的。黑格在1981年6月访华时表示,美国将遵循一项全面的政策,以对抗苏联及其代理人的扩张;美国将中国视为友好的非盟国的决定强调了中美关系的新概念的基础,即两国的战略联系和两国在亚洲和世界其他部分的共同目标。正如美国著名的“中国通”米歇尔·奥克森伯格(Michel Oksenberg)在1982年回顾过去十年的中美关系时所说的那样:一方面中美关系看起来总是非常脆弱,另一方面在面对摊牌时,中美双方又都表现出妥协的意愿。这是因为建设性的中美关系已经是两国国家安全的重要成分。

  

   1982年之后,中国改变了“一条线”的外交战略,更多地开始重新强调独立自主的外交路线,中苏两国也开始逐渐恢复接触。从中国的视角来看,中美联手制衡苏联的阶段也就逐渐走向终结。不过,由于美国对华战略并未发生重大变化,因此中国方面的战略微调并未对中美关系产生负面影响。乔治·舒尔茨(George Shultz)接替黑格担任国务卿后,曾经一度再次调低中国在美国全球战略中的位置,但是两国关系日渐成熟,虽然双方的矛盾不少,但是整体关系是稳定和健康的。美国国家安全战略视阈内的中国,总体上仍然被定位为“友好的非盟国”。

  

   1986年,美国国会通过了《戈德华特—尼科尔斯法》。该法案要求美国行政当局制定年度国家安全战略报告,以便让美国行政当局与立法当局在美国面临的安全环境问题上形成较为一致的理解。这一法案出台之后,美国历届行政当局均制定了多份国家安全战略报告。这一报告是理解当代美国政府国家安全战略的最权威文件。由于报告的发布具有相当的连续性,因此也为我们比较并理解美国国家安全战略视阈内的中国提供了很好的材料。

  

   里根政府于1987年1月发布了美国首份《国家安全战略》报告,1988年1月发布了其任内第二份也是最后一份报告。在这两份发布时间仅相差一年的《国家安全战略》报告中,中国的定位、性质以及美国对华战略的基本逻辑都高度相似,且与此前十年有着很强的延续性。

  

   一是在美国最重要的安全利益层次上审视中国。两份报告的开篇论述美国国家安全战略的基础时,均列举了五大“美国利益”,即确保美国生存、美国经济增长、自由民主制度与自由市场经济在全球生长、世界安全稳定,以及美国与盟友关系。而“推进与中华人民共和国更加紧密的关系”在两份报告中均被置于第一项利益(确保美国作为一个自由、独立的国家以及确保美国的价值观和基本制度的生存)之下,服务于这一重大利益,两份报告的表述只字不差。报告的这一部分主要围绕着威慑和击败任何对美国可能的侵略和攻击展开论述,认为美国的主要威胁仍然是苏联。与中国的关系以及与盟友的关系分别被置于这一语境之下,且中国是唯一一个被单独点出的国家,表明里根政府认为中国对“美国生存”这一最重要的安全利益发挥着重要作用。二是关于中国以及中美关系的性质,两份报告均表示中国十分重要,其政治、经济和社会都在迅速发展和变化。美国“寻求与中国建立紧密、友好、合作性的关系”,“中美不是盟友,彼此不将对方视为一张政治或战略‘牌’”。三是关于美国对华战略的基本逻辑,1988年的《国家安全战略》报告指出,“中国和美国都是基于现实主义的考虑,为了两国的最大利益而培育良好的关系”,“尽管中美经济社会和政治制度不同,但是美国继续相信,一个强大、安全和现代化的中国符合美国的利益”。

  

   从1972年中美关系“破冰”一直到20世纪80年代末,中美官方关系和民间关系都经历了从无到有的重大发展。美国国家安全战略视阈之内的中美关系在这一时期发生了几个重大变化,表现出一些鲜明的特点。第一,美国视角下中国的性质发生了根本改变:中国从美国国家安全面临的“威胁”,转变为攸关美国国家安全的“友好的非盟国”。根据美方的记述,亨利•基辛格(Henry Kissinger)甚至在1973年上半年就曾经建议尼克松,将中国视为除英国之外最“近”的国家。第二,中国的战略重要性大大上升。通过改善与中国的关系来平衡苏联、反击苏联的扩张态势,在美国国家安全战略中具有相当高的优先度。因此,中国在美国国家安全战略视阈中的位置相应地被大大提高,多数时候中国被看作是能够影响全球力量平衡的重要力量。当然,这一判断也出现过摇摆。由于中国本身实力的有限,美国国内时常有质疑中国战略重要性的声音。每当美国国内主政者认为中国的战略重要性不高时,中美关系就会面临较为困难的局面;而当美国决策者高度重视中国的战略地位时,中美关系的发展就会比较顺利。第三,支撑这一变化的基本思想逻辑是现实主义的制衡思想。无论是1979年之前“中美苏大三角”的彼此借重、相互制衡,还是此后的中美联手制衡苏联,以及中国重新强调独立自主对外战略之后的中美苏关系,其背后的逻辑都是现实主义的制衡。如果用一个术语概括这一阶段美国国家安全战略视阈内的中美关系,则非“制衡”莫属。值得注意的是,“制衡”并不仅仅是美国借重中国制衡苏联,也是中国在美国和苏联之间,以弱博强,扩展生存和发展空间的过程。第四,中国在美国国家安全战略视阈内的重要性出现多次波动,这些变化主要并不是中国的实力变化或者内外政策引起的,而是由苏联对美国威胁程度的变化以及美国国内决策体系变化所决定的。例如美苏关系的缓和与苏联入侵阿富汗分别造成了美国的“苏联威胁感知”变化,从而影响了其对中国和中美关系的看法。基辛格、布热津斯基、黑格等人在政府中职位的变化也对美国对华战略产生了直接影响。第五,从美国国家安全战略的视角看,这一阶段的中美关系以战略性为主,简洁明快、内容单一。除了中美军事特别是核关系之外,两国经贸、科技和人文等领域的关系虽然已蓬勃发展起来,但是尚未进入国家安全战略的视阈之内。第六,1978年年底中国共产党召开十一届三中全会之后,中国共产党和中国政府的工作中心转向经济建设,改革开放的大幕徐徐拉开。在此后的十年时间里,中国的对外开放和经济发展为中美关系注入了新的元素,为下一阶段的美国国家安全战略视阈内中美关系的新逻辑做了铺垫。只不过,这一变化在20世纪80年代仍然受到大国制衡逻辑的遮蔽,不太容易被认识到而已。

  

   二  塑造:1989—2017年

  

   1989年2月,刚刚上任一个月的老布什(George Herbert Walker Bush)就开启了其作为美国总统的第一次访华行程。老布什曾在中美建交前任美国驻华代表,对中美关系非常了解,对华态度也十分友好,加之其在1981—1989年一直在里根政府内担任副总统职务,美国对华战略本应沿着第一阶段的方向继续发展下去。但是,1989年后老布什政府对中国实施了一系列制裁。从这一年的下半年开始直到1991年底,东欧剧变、柏林墙倒塌、苏联解体等事件接连出现,冷战以出人意料的速度迅速结束。这一连串让人瞠目结舌的变局,彻底改变了美国国家安全视阈下的中美关系。

  

   (一)旧范式的终结

  

   1990年3月,老布什政府推出了其任期内的第一份《国家安全战略》报告,这也是冷战结束后美国出台的第一份报告。在这份报告开篇的美国四大利益中,居于第一位的仍然是“美国的生存”,然而在实现这一目标的具体要点中,中国未再如20世纪80年代那样出现。这一变化显示,冷战结束后,中国对美国国家安全的重要性明显下降。奥克森伯格在1991年的文章中指出:“冷战的结束使得很多美国人认为不再需要中国来平衡苏联,中国的战略重要性下降了。”中美关系的前一个阶段已经正式终结,中国作为一个“制衡者”的角色从此退出美国国家安全战略。换言之,即便没有1989年的风波,美国对华战略在冷战结束后也必然发生重大变化,中美关系几乎必然向消极方向发展。这是中美关系的一个范式性转换,美国审视和看待中美关系的基本思维方式、框架和主要内容都将发生重大转变。具体到老布什的四年任期,其国家安全战略视阈内的中美关系主要有四个特点:一是中国的战略重要性降低;二是中国的性质向挑战方向移动;三是对华战略基本逻辑转为以制裁促使中国作出意识形态转变;四是维持与中国的接触,避免与中国的全然对立。

  

   1990年的《国家安全战略》报告在“世界趋势”一节“全球经济”部分提及中国,认为包括中国在内的东亚国家和地区经济的崛起是世界的重大趋势之一。老布什政府基本上是在“亚太地区安全政策”这一相对较低的层次专门论述其中国政策的。报告宣称美国“通过制裁表示了不快”,但强调美国“试图避免完全切断中国与外部世界的联系。……这种联系对中国重新走上经济改革和政治自由化之路至关重要”。这一部分呼应了尼克松1967年文章中“不能孤立中国”的观点,“中国愤怒的孤立将会伤害以上所有方面”。在中国国内以及国际形势的重大变化背景下,老布什政府更多地从意识形态的角度考虑对华战略。中国再一次变成了需要被“改变”的对象。在“塑造中国未来”这一需求之下,老布什政府虽然对中国实施了一系列制裁,但是这些制裁仍然是留有余地的。

  

老布什政府1991年发布的第二份《国家安全战略》报告仍然基本在地区层面讨论中国。这份报告宣称“与苏联一样,中国在向不可避免的体系性变化前进的过程中,(对美国的安全环境)构成了复杂的挑战”。(点击此处阅读下一页)

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本文责编:陈冬冬
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