赵燕菁:房产税试点需要注意的几个问题

选择字号:   本文共阅读 2389 次 更新时间:2021-11-30 10:14:59

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赵燕菁 (进入专栏)  
特别是2008年之后,中国在大规模内债的基础上,逆势创造出天量货币,在极短的时间内超越日本直追世界头号大国美国。可以说,没有房地产这一巨大的资本市场的支持,中国根本不可能短期里内生如此规模的货币,更不可能在互联网经济和移动支付加持下,实现比很多发达国家还超前的资本深化。

   房地产在我国货币生成中如此重要,以至我们可以毫不夸张地说中国的货币基本上就是房地产本位货币。虽然中国的基础货币在一定程度上仍然是通过挂钩美元,依赖顺差生成。但广义货币却是通过银行贷款内生的。这其中,大量非美元定价的不动产扮演了抵押物的关键角色。正是中国货币自主的信用基础,使中国获得了事实上的货币主权。中国也成为唯一一个可以逆美元周期运行的主要经济体。过去20年,中国房地产价格脱离美元周期逆势飙升,虽然广受诟病,但却支撑了中国经济从大基建到高科技天量的投资。中国第一次有机会跨入重资产的赛道,几乎和所有发达国家展开竞争。

   在房地产市场里,房价的一个关键功能,就是通过给流通不动产定价,给所有未交易的不动产定价。同样,政府土地出让价格,也是在给未进入流通的土地相关资产定价。如果房价下跌、土地流拍,所有处于银行的抵押状态的不动产也会贬值。中国经济就会像日本泡沫经济破裂时那样被银行坏账拖下水。毫不夸张地说,在中美贸易战进入决战阶段关键时刻,房地产资本市场大幅缩水,很可能使中国丧失近代史上最接近登顶世界强国的机会。这是在目前大规模开征房地产税之前必须考虑的。

   有人认为面对货币难题,央行可以通过降息、降准等货币政策来恢复市场的流动性。但央行的这些货币工具只能用来创造基础货币,只有通过银行贷款,这些基础货币才能真正进入市场流通。一旦房地产市场萎缩,市场缺少优质的抵押品,贷款生成货币的渠道就会阻塞。央行的所谓货币政策只能在基础货币供不应求时起作用,一旦市场因缺少抵押品消失导致货币需求不足,基础货币再多也只能堆积在银行系统。美联储如今就是面对这样的困局。在全球化解体和新冠疫情冲击下,美元需求急剧萎缩,美联储大规模扩表与美元需求萎缩同步,美联储不得不通过前所未有tapper回收滞留在银行系统内的流动性。

   在我国,地方政府主导的城市化是货币需求最主要的创造者。而地方政府负债的几乎所有信用,都是来自土地而非税收。一旦开征房地产税导致房价下跌、土地流拍,地方政府的融资能力就会急剧萎缩。不仅无法展开新的固投,为以前固投提供的融资也可能变为坏账。一旦社融出现断崖式暴跌,真正进入市场的货币就会大量减少,市场机制就会衰退,中国经济就会再次退回低效的计划经济。这是各地推出房地产税时要非常慎重考虑的——局部正确的改革,可能合成整体系统性风险。不要以为发达国家有房地产税没有出现问题,中国也一样不会有问题,因为中国经济的底层逻辑和西方不同。

   第三,制度错配

   开征房地产税另一个容易被忽略的风险,就是制度错配。熊彼特说过,所有现代国家都是税收国家。税收的本质是公共服务的价格,是政府与社会的交易。现代社会以前直接税征收是政府单方面强加给社会的。这样的机制无法显示社会对公共服务的真实偏好,因此征收效率极低。因为征税导致战争(美国独立战争)甚至革命(法国大革命)的案例不胜枚举。西方国家发展起来的宪政体制,实际上就是同直接税的征收相匹配的制度——通过民选的代议制确定公共服务的价格。房地产税是典型的直接税,是西方国家地方政府公共服务的主要来源。地方民主自治(类似中国的小区物业管理)是公共服务提供的基础制度,而中国目前的地方政府恰恰缺少与直接税相匹配的宪政制度。

   中国改革与苏东解体后的改革的一大区别,就是维持了历史上传统的集权式政府模式。尽管这一模式被主流经济学广为诟病,但实践却表明这一制度并没有像几乎所有主流理论预言的那样走向失败。在全球公共服务市场的竞争里,中国体制不仅可行而且高效。其中一个重要原因,就是中国政府的财政迄今为止主要是建立在间接税基础上的,纳税的主体是企业和机构而非个人。间接税制度下虽然购买公共服务的纳税者(主要是企业)不能用“手”投票(民主),但却可以选择用“脚”投票(自由),这使得政府可以在保有非常大的公共权力的条件下,显示消费者的偏好。这种权力在国家竞争(例如新冠疫情的国家对比)中,展现出所有经典理论都没有预料到的巨大优势。

   无论在税收理论还是政治理论,税收和制度的匹配都属于研究的盲区。在现实中,只要出现制度错配——间接税对民主,直接税对集权——就一定会导致社会运行的低效乃至混乱。新加坡直接税占政府公共服务支出比例很低,政府得以在民选国家中保持了罕见的集权。香港也是如此。殖民地时期的香港虽然是港督集权,但却与间接税相匹配。回归后,税收制度没变,但却大幅引入民主程序,结果导致后来的街头暴乱。英国最开始对北美征税时,其实税率并不高,但美国人宁愿战争也不交税。事实上,美国独立后,社会的税负反而更重——老百姓宁肯在民主宪政下交更多税,也不愿在中央集权下交很少的税。独立战争后,美国实现了税制和体制的匹配,才成功转型为熊彼特所说的现代国家转型。

   离开税率谈房产税就像离开剂量谈论药效。税率高低和居民自治程度是正相关的。小区物业费本质上就是房产税的一种,征收税率越高,就必须让渡更多权利给业主委员会。否则,只收取很高的费用,而不让大家决定如何使用,最终物业费根本收不上来。房地产税也是如此。如果税率很低,和电价、水费差不多,那推行起来就很容易,新加坡、香港都有类似税种。但如果指望房地产税像发达国家那样成为地方政府主流税种,就必须同步对地方的政治制度做出相应调整。这种调整幅度取决于直接税占总税收的比重。除非像三亚、迪拜、迈阿密那样本地人资产占比很少,外来人购买资产占比很多的城市,本地人可能倾向于投票推行高税率的房产税。一般情况下,高税率都会遭到制度性抵制。但在目前人大的试点授权里,地方政治制度改革显然不在授权的范围之内。

   用地方政府锦标赛来解释中国特色的经济增长,是近年来开始流行的一个理论。但为什么只有中国地方政府热衷参与这种锦标赛?这才是真正需要被解释的。在我看来,间接税和集权制度的组合,才是中国地方政府行为与众不同的根本原因。只要地方政府收入来自于企业和机构的间接税,它就必须加入税收争夺的比赛。而“民主”在这一锦标赛中,非但无益,反而有害!反倒是“集权”会有最大的生存机会。这就是中国地方公共服务市场竞争如此激烈的根本原因。一旦地方政府主要收入转向房地产税,中国地方政府的行为也就与其他国家地方政府的行为趋同,因为只有“民主”才能降低征税成本,使直接税最大化。地方政府这一的增长发动机也会逐渐熄火。看到发达国家都是直接税为主,就以为直接税比间接税更“先进”,就当然地以为直接税优于间接税,纯属学术懒惰。实践表明,只有和制度匹配的税制才是最优的税制。

   在更深层上,任何税收都是政府和公民的契约。新税种一旦建立,就会形成权利与义务的交易。一个例子就是农业税的取消。本世纪初,农业税占税收比重已经很低了,有的地方甚至覆盖不了征收的成本。于是国家取消了这一千百年来加在农民头上的税负。但多年后才发现农业税的取消不在于减轻了农民多少负担,而在于取消了农民和国家间的契约(国家授田)关系。由于对国家义务的消失,农田纯粹成为自己可以随意处置的资产,结果反而导致大量弃荒、更改用途(鱼塘、小产权物业)。房地产税是税收中少数几个涉及公民与国家契约的制度,但相关的理论研究还几乎是完全空白。

   第四,脱实向虚。

   税基是以真实收入还是以虚拟财富为基础,对经济脱虚向实还是脱实向虚有着隐蔽而深刻的影响。在中国的税收制度里,几乎所有税收都是以社会创造出的真实财富为税基。但房地产税不是。房价体现的不是真实的财富,而是和股票价格是一样,体现的是这套房产未来收益。对虚拟财富进行征税,和透支未来的财富没什么两样。在真实财富不变的条件下,增加税收的一个办法,就是提高资本的估值,其结果就是房地产价格越高,政府收入就有保证,一旦资产价格下跌,政府就会入不敷出。政府税收的基础脱实向虚,所有政策和资源就会像虚拟经济倾斜,并最终会导致整个经济脱实向虚。而房地产税正是这样一种以虚拟财富为对象的税种。这是政府在推出这类以资本为税基的税收时所必须考虑的。

   房地产税之所以有欺骗性,就是因为连续的财产税通过会计规则计入政府收益给政府带来现金流的错觉。实际上,房地产税并不是政府通过公共服务带来的真实财富增长,因为房价本身就是虚拟财富度量。表面上看房地产税是给政府带来了连续现金流,但实际上是对虚拟财富征税,其本质是连续的负债。对虚拟财富征税,会让政府不再关心实体经济的好坏,只要政府能放大未来收益,比如降息、发债,就都可以从中抽成,增加收入。实际上,这种连续负债乃是一种伪装的“庞氏骗局”。正是因为这种对虚拟财富的依赖,使得西方地方政府几乎不用去招商引资,它只关注房价是否上涨。

   有人说香港也有差饷稅这样类似房地产税的税种。其实差饷稅与房地产税有本质的不同——差饷稅的税基是房租,是真实的财富;而房地产税挂钩的是房价,是对房产未来收益的估值,是虚拟的财富。前者是对现金流征税,后者是对资本征税。两个税种看似都以房产为征收对象,但本质完全不同。正因税基不同,两者的剂量不同,差饷收入在香港政府税收中几乎可以忽略不计。

   传统经济学认为,拥有资本的都是富人,对富人征税可以“劫富济贫”,缩小贫富差距,其实这些都是想当然。把公共服务的定价建立在虚拟财富的基础上,不仅不会缩小贫富差距,还会诱导政府乃至整个经济脱实向虚。希望通过对资本征税缩小贫富差距的目标,在西方国家有着广泛的实验,到目前为止,没有证据表明一个国家因为征收财产税而缩小了贫富差距。表面上看不对劳动征税对资本征税是保护劳动抑制资本,但结果却是诱导社会要素向资本汇聚,整体经济脱实向虚,结果反而富的越富,穷的更穷。这和中国对企业征税高于美国(也就是所谓的“死亡税率”),企业反而迁往中国是一个道理——你要发展什么,就要对什么征税。一旦政府的税基主要是资本,资本就会获得如吸星大法般的魔力。相对资本所吞噬资源而言,被征的那点税不过是隔靴搔痒,根本起不到缩小财富差距的作用。

  

   结语

  

   尽管开征房地产税有种种好处,世界上几乎所有主要国家都把房地产税作为地方政府的一个主要税种,但这一税种移植到中国仍然有许多根本性的问题没有解决。中国改革开放成功的一个重要经验,就是不搞休克疗法,不搞一刀切,而是尊重地方各自的探索。自上而下运动式的改革(比如物价闯关)几乎没有成功的。相反那些源自于各地实践摸索出来的改革(比如土地制度),都获得了远超预料的成功。和其他发展国家一样,中国在发展过程中并没有通过股市、债市、期货这样的金融工具解决资本生成的难题。过去20年中国经济史诗般的增长,主要是房地产资本市场带来的资本。

   房地产资本化在给中国经济带来种种问题的同时,也让中国在全球资本竞争中握有一手好牌。正是房地产在中国经济中的独特作用,使得征收房产税在中国变得和任何国家都不一样。一但房地产行业出现问题,对中国经济的冲击也会远超任何其他国家。房地产税对中国核心资本市场的影响,决定了任何相关的政策出台都要特别的慎重。尤其是在中美贸易战已经从传统的实体经济领域,延烧到非传统的资本经济领域的今天,我们更是要谨慎评估每一个重大决策的全部后果,绝不能让中华复兴的目标在即将登顶时功亏一篑。

  

  

本文发表于CWM50青年学术论坛“房地产税的制度设计、推进路径与潜在影响”(2021年11月13日)

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