杜健勋:国家任务变迁与环境宪法续造

选择字号:   本文共阅读 137 次 更新时间:2021-11-18 08:59:54

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杜健勋  
通过宪法,“将进一步地提高人民群众对于我们伟大祖国的庄严的责任感。”[35]限于历史与事实,公民权利的要旨并非公民对抗国家,而是通过权利的主人翁责任来建设国家,当然,环境事务也未进入这部宪法之中。1978年宪法较1975年宪法有进步,但仍然以阶级斗争为精神指引,叶剑英在《关于修改宪法的报告》中说明,“完整地准确地体现毛主席关于无产阶级专政下继续革命的学说”,但是在1972年联合国“人类环境会议”与1973年全国第一次环境保护会议的背景下,基于“文化大革命”中生态破坏与环境污染的事实,却规定了环境保护的内容。源于立法的时代与社会背景,环保规定并未是事实上对环境与人类命运的关心,基本是应景之作,甚至不能被视为宣示性的宪法文本设计,但是对于环境保护的历史来说却具有意义。从内容与其平行的条款来看,当属于国家任务性的规定。1982年宪法修改委员会主委叶剑英强调,“经修改的宪法应当反映并且有利于我国社会主义的政治制度、经济制度和文化制度的改革与完善。”随着我国宪法“由斗争型宪法向建设型宪法的转变”[36],环境事务在“八二宪法”中也得到了扩充,由“七八宪法”中与经济发展并列的一款扩充为三条,并且对保护的内容与对象进行了更加具体化的规定。尽管国家富强是宪法所追求的主要任务,但国家发展不能不考虑环境与生态的承载力,不能不考虑自然资源的可持续供给,国家环境保护义务的承担是一种理性务实的宪法态度。2018年宪法修改,更是以“新发展理念”和“生态文明”的高度来统括国家在环境事务中的义务与责任,这是从宪法层面要求国家发展模式进行根本转型,新发展理念强调经济发展与生态环保的统筹兼顾,是“人的全面发展与社会的全面进步”[37]的发展模式。从序言,到总纲,再到国家机构全面涵盖的环境事务宪法设置,这在环境保护与环境法史上是具有里程碑意义的事件。

  

   (二)环境宪法的法教义学阐释

  

   “国家宪法”的核心价值是基本权利保护,“社会宪法”的核心价值是课以国家积极作为的义务,这是国家任务变迁的宪治回应。“社会宪法”为国家介入社会生活提供了正当性的法理与理论支持,宪法规范的影响也因此合乎逻辑地辐射各个社会功能领域,并且“通过建立宪法规范和各个社会功能领域之间的实质性连接,完成宪法原则和精神对社会各个领域的引导和渗透。”[38]当环境议题成为各国关注的核心议题,世界进入“环境国家”的时刻,环境事务成为各国宪法文本的重要内容,“环境保护作为部门宪法之一环,学界的任务,在于对该部门加以界定,找出相应的条文,并探讨其在宪法各环节中的议题。”[39]通过宪法序言表达而成为宪法规范的法国“环境宪章”当属环境宪法的典范,它以生态平衡、永续发展与生物多样性为理念,对公民的权利与义务,国家的职责以及国际环境合作等方面作出了原则性的规定。2018年宪法修改之后,我国的环境宪法已初具雏形。从国家任务的宪法变迁开始,在新发展理念的引导下,我国的发展模式已发生重大转变。

  

   首先,宪法序言第七自然段是关于国家任务的集中表述,修改的重点是增加“新发展理念”“生态文明”与“和谐美丽”的发展目标。从历史解释的视角来看,此修改是延续“八二宪法”关于国家任务的规定,只不过对于国家任务赋予新的内容,这反映了宪法对社会生活事实的反射。新发展理念是创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念,要将生态环境保护融入经济社会的整体发展进程之中。[40]近代以来,中国立宪大都以国家富强为目标,形成所谓的“富强宪法”[41],是以思考民族的存亡和国家的出路为主线,形成的是“富强为体、宪政为用”宪法文化范式[42],并且将“富强”等同于“文明”。[43]这不同于西方以立宪带来了富强和现代化,宪法是因,富强是果。2018年宪法修改之后,国家的根本任务是建设“富强民主文明和谐美丽的社会主义现代化强国”,富强的目标仍在,但在新发展理念与生态文明的指引下,和谐美丽也成为国家任务要实现的目标,这是宪法在面对现代工业革命带来的环境问题时慎思的结果。宪法序言具有宪法约束力,虽然不是规范的制度体系,但国家与社会生活不能偏离宪法序言对国家任务的设定,国家公权力的运行务必要注意到国家任务的转变,在涉及发展的问题时,新发展理念与生态文明建设都会使决策应有不同于以往的考虑,在国家目标的追求上,富强不是惟一的方向,应同时兼顾到和谐美丽的目标。“宪法权威是现代法治国家的基本理念,一切按照宪法治理,包括公权力和党的活动都在宪法统治下。”[44]国家任务于宪法规范结构中实现的要旨在于公权力的合宪行使,对立法机构而言,立法的系统性与法律的功能应当受到检视,为完成立法的宪法委托,在法律的理念、体系与制度设计中,应当将生态环保作为重要的考虑事项。行政机构在执行法律的过程中,除了切实执行环境事务相关的法律之外,在自由裁量与法律的模糊地带,应特别注意国家任务所设定目标的实现,生态环保事项不能劣位于经济发展等其他的社会事务,这就意味着以往很多地方政府惟经济增长的执政方式必须有所改变。司法机构在适用法律与解释法律时,同样应当注意到宪法所课予的生态环保义务,特别是在法律适用存在选择困难时,应当将所有的情形包括生态环保加以综合考虑,审慎作出司法裁判形成司法解释。同时,受国家任务调整的影响,公民的权利行使可能在某些方面受到挫折,权利行使过程中遇到绿色、生态、美丽等国家任务时,应当具备谦抑性。因为宪法序言所设定的生态环保事务是一种宪法保护的客观利益,从法理层面来说,其并不能为个人所主张,但这种利益和事项与其他社会事项一样,在国家事务运行中应当进行综合衡量。所以,公民权利涉及这些事项时受到公权力的规制具有宪法合理性与正当性。宪法的实施必须协调多元利益,达成重叠共识。[45]宪法对国家任务所作的调整,正是反映了这种多元化的任务进路,并致力实现。生态环保成为宪法的重要价值,生态环保所欲实现的美丽目标和富强民主的目标具有同等的重要性。

  

   其次,宪法总则部分三条关于环境事务的规定。①第9条第2款规定了国家在自然资源利用与保护方面的义务,并且对社会公众破坏自然资源作出禁止性规定。本条第1款规定的是自然资源的所有权,因此,第2款关于国家义务与公众禁止性的规定应当认为是对所有权制度的保障,为了所有权的实现,国家有义务合理利用自然资源,保护珍贵动植物,公众不能侵占和破坏自然资源。从体系解释的视角,第2款对于生态环保的规定应当被视为从属性的规定。②第10条第5款是有关土地资源合理利用的规定。本条的第1、2款是关于土地资源所有权的规定,第3、4款是关于土地所有权变更的规定,因此,第5款对土地资源合理利用的规定同第9条第2款的理解一样,也应当被认为是从属性的对于土地资源所有权制度保护的规定。③第26条第1款是国家环境保护的义务性规定,第2款是保护林木的规定。本条是纯粹的环境保护条款,其括性更强,它设定了国家在一般的意义上应该对生活环境和生态环境负责,其具体内容则通过对污染和其他公害的防治来完成。同时,国家也有义务持续不断地改善环境质量。总则部分的环保规定显然不同于宪法序言宏大叙事性的价值预设,作为宪法正文,总则条款的设计应当符合宪法规范性的文本逻辑,应当对于法规范的主体、内容与方式等规范要素进行明确设定。第9条第2款的主体是国家、任何组织和个人,内容是自然资源、动物和植物,方式是保障、保护,侵占、破坏;第10条第5款的主体是组织和个人,内容是土地,方式是利用;第26条第1款的主体是国家,内容是生活环境和生态环境,污染和其他公害,方式是保护、改善、防治;第2款的主体是国家,内容是植树造林,方式是组织、鼓励、保护。因此,总则部分关于生态环保的法规范可以认为是围绕第26条第1款所形成的包括第9条第2款,第10条第5款,第26条第2款的环境事务宪法装置,国家公权力的行使在国家任务的导向下应当以此设置为指南,这是公权力在涉及有关环境事务时的宪法规范指引。这三条规定都是对国家课以义务,对组织和个人予以禁止性或强制性的规定,这些法规范设置的用心在于对序言中的国家任务根据环境资源要素进行分解,具体针对环境资源的某一方面进行规范性宪法设置,这些义务性的规定在于从不同的方面实现国家任务。无论是从条款本身的文本设计,还是从其周边条款来看,总纲中的环境事务规定目地在于通过国家义务的进路来实现序言中的国家任务。国家义务的设定要求公权力机构,包括立法机构、行政机构与司法机构等在其权力运行过程中,涉及各项环境资源要素决策时,务必要沿着国家任务设定的目标,履行相应的职责。

  

   最后,在国家机构的国务院职责部分,第89条第6项明确规定了生态文明建设职责,这是宪法对行政机构职责作出的明确要求,序言中的生态文明建设国家任务直接落实于行政机构的职责履行。第十二届全国人大常委会副委员长兼秘书长王晨在“关于《中华人民共和国宪法修正案(草案)》的说明”中指出,此条修改是为了“和序言修改相适应”。[46]这表明行政机构权力的行使逻辑将发生重要的改变,国务院在履行行政法规的制定,行政命令与决定的颁布,向全国人大及常委会议案的提出,国民经济和社会发展计划的编制等职责时,生态文明都应当是重要的考量因素,一个非常简单的逻辑便是经济发展与生态环保要兼筹并顾。国务院的职责可以辐射到所有的行政系统,包括地方各级行政机构与各部委,所有行政系统在执行法律与行政决策时,生态环保都必须纳入考虑。概括而言,将序言中的国家任务落实于行政机构符合环境治理的一般原理,环境事务具有高度科技关联,融专业性与复杂性于一体,要求时效性高,社会争议性强,决策风险高。[47]“环境议题的呈现是政府、专家、公众、工商业集团、环保非政府组织和媒体间的复杂互动。”[48]行政机构拥有专业的管理人才与管理流程,能够对复杂性的环境事务作出专业性的判断,如生态环境部门可以对生态破坏与环境污染作出专业的检测与判断,并对其治理提供技术性的意见,及时妥善地处理相关环境事务;自然资源部门对于自然资源的属性、自然资源的可持续性等进行专业判断,以符合自然资源客观规律的方式制定自然资源开发与利用计划。因此,环境事务治理应当以具有专业知识的行政机构为主。但是这并不意味着行政机构垄断环境事务,国家机构作为宪法之一章,国务院是其中的一节,行政机构对环境事务的治理源于其机构职责与专业性,“行政机关相对于立法机关和司法机关而言,在日常性、数量以及专业经验上具有不可比拟的优势。”[49]但并不因此排斥宪法法理上其他国家公权力机构对环境事务的治理。立法机构对于生态环保事项拥有更高位的立法权,行政机构在权力行使过程中对需要立法的事项,应当及时形成法案提交给立法机构,进行生态环保立法,立法机构在其他的立法活动中也应当对于生态环保有所考虑,如《民法总则》中的“绿色原则”当属比较典型的立法现象,被认为是“实现民事主体与生态环境之间的利益平衡,是民法典社会化的新表现和新动向。”[50]通过第89条第6项的规定,立法机构给行政机构分享了专业性的环境事务立法权,赋予行政机构更多的专业治理权力。司法机构在专业性的环境事务治理中也应当更多地尊重行政机构的专业性,以行政处理为优先原则,如环境行政公益诉讼诉前程序的设置即为此项考虑。虽然行政机构在环境事务中享有治理的主体地位,但不能逾位于立法机构,同时,在穷尽行政治理手段之后,应当尊重司法机构的司法裁量结果。各公权力机构职能属性不同,但对于宪法的国家任务所课予的义务都应当积极履行,根据法治位阶进行环境事务治理与致力于生态文明建设。

  

总括而言,环境事务于宪法中规定在序言、总纲与国家机构部分。序言中是概括性的国家任务设定,统领宪法正文各部分。总纲中三处是关于国家义务的规定,对国家公权力机构于特定的生态环境领域进行权力配置,(点击此处阅读下一页)

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本文责编:陈冬冬
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