林彦:论人大执法检查权的功能整合

选择字号:   本文共阅读 106 次 更新时间:2021-10-30 07:29:35

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林彦  
其正当性甚至可以仅仅立基于目的,而不必追问具体形式或手段的合法性。例如,韩晓武先生指出:“加强改进人大监督工作,是落实人民代表大会制度重要原则和制度设计的内在要求,因此,要把宪法和法律赋予人大及其常委会的监督职权充分用起来,切实在增强监督的实效上下功夫,把‘监督实效’放在重要位置。我们的监督工作,不仅要看做了什么,更重要的是要看做的怎么样,也就是要看监督效果如何。”[55]“监督绩效观”也并非凭空而来,其也是对民主压力的一种回应。对此,常委会曾经直言不讳地指出:“对监督工作,代表们普遍要求加大力度,常委会也作了努力,但实际效果还不够理想,主要是听取工作报告、开展执法检查,提出改进执法的意见后,对落实情况进行跟踪监督的力度还很不够。”[56]这与20世纪80年代初期执法检查诞生的动力机制几乎如出一辙。当时,尽管缺乏明确的宪法依据,一些全国人大代表却坚信作为最高国家权力机关的全国人大理所当然具有监督“一府两院”执法的职责,而这样的呼声也促成了执法检查制度的萌芽。[57]

  

   “监督绩效观”对监督理念和实践的影响也是不容忽视的。在其试图针对“监督支持论”开展纠偏的同时,也不可避免会导致监督不当、监督过度、监督脱法。

  

   首先,“监督绩效观”将监督权置于人大权力体系中至关重要的战略地位。例如,程湘清先生反复强调,监督权是立法权、重大问题决定权、人事任免权等权力的“前提和保障”[58]或“前提和条件”[59]。在他看来,监督权是确保其他职权有效行使以及人大权威巩固的一种制度担保。这与以立法优位或者四权(立法、监督、重大问题决策、人事任免)平行的观点大相径庭。如付诸实施,“监督绩效观”无疑将对人大与“一府两院”关系产生一系列深刻性的影响,包括对“有限监督”理念的矫正。一言以蔽之,“人大监督的实质,主要是按照宪法和法律赋予的职权,对国家行政、审判、检察机关的权力进行制约,以保证国家机器按照人民的意志和需要运转”,[60]“是人民代表大会根据人民的意愿,对授予行政、审判和检察机关的权力,有控制其运转的权力和能力。”[61]

  

   其次,是对监督支持论的质疑与否定。有学者认为:“监督支持说”缺乏宪法和法律依据,应当予以摒弃。“监督是法定‘权力’,而支持不是法定‘义务’。”[62]相反,人大应当“依法履职、敢于监督、善于监督,严肃认真地行使宪法和法律所赋予的监督权”。[63]也有人提出,过于强调支持易使监督缺位。[64]因此,有学者总结道,该主张“在法律上混淆了人大对‘一府两院’的监督关系,或者说,是对人大监督的一种‘异化’。所以,应当明确,人大与‘一府两院’是产生与被产生、监督与被监督的关系。这才是宪法规定的本意”。[65]

  

   再次,近年来,“监督绩效观”已经开始对全国人大常委会的监督策略产生更为实质的影响,尤其是在优先次序排定上。十三届全国人大常委会对监督工作的规划构想鲜明地体现这一变化。全国人大监察和司法委员会副主任委员韩晓武先生在有关监督工作的讲座中提出:“在具体的监督工作中,不仅要把经常性的监督形式用好,还要根据实际工作需要,把法律规定的其他监督手段也适时用起来。党的十八届三中全会对完善人大工作机制,通过询问、质询、特定问题调查、备案审查等积极回应社会关切提出了明确要求。贯彻落实三中全会改革举措,2015年全国人大常委会党组研究提出《全国人大及其常委会依法开展质询工作的实施意见》,已经中央政治局常委会审议同意,我们要认真贯彻落实。”[66]同时,学界对监督权的强化也怀有更高的期待。有学者建议:“权力机关的监督需要为其行使否决权和罢免权提供可操作的法律程序,制定适合于各级人大监督权行使的《监督法》对于发挥人民代表大会自身的监督问责作用至关重要。”[67]

  

   最后,“监督绩效观”论者还不时提出一些增强执法检查刚性的建议。这些主张中不乏突破相关组织法和监督法规范的监督形式,也试图将刚性更强的监督功能嵌入执法检查之中。例如,刘政先生曾建议,对执法检查中发现的重大典型违法案件,人大常委会可以组织调查,或交有关机关限期处理,有关机关应及时报告处理情况。[68]他还建议应当督促有关国家机关建立执法责任制、建立健全对执法机关、执法人员违法追究制度和赔偿制度,以“增强……执法检查的力度……从根本上改变执法不力的状况”。[69]程湘清先生主张,对执法检查中发现的重大违宪违法案件,可以组织特定问题调查委员会,并“根据调查结果作出严肃处理”。[70]此外,他还建议,可以结合质询案、[71]执法责任制与开展执法评议、[72]制发法律监督书[73]等其他监督方式进一步增强监督效果。刘松山教授也主张:“要将法律实施情况与‘一府两院’组成人员的具体责任联系起来。”[74]郭道晖先生也曾建议实现执法检查与立法监督的有机结合。他呼吁:“执法检查应当包括审查各部门各地方为实施法律而制定的有关法规、规章与决定等规范性文件的合法性与适当性。”[75]功能溢出中的个案监督一定程度上与一些学者的期待不谋而合。

  

   五、未来制度走向:回归合法性原则

  

   不可否认,以谦抑为底色的“监督支持论”的确在执法检查制度成长过程中发挥过积极的作用,尤其是在早期阶段。然而需要强调的是,尽管有时该理念仅仅充当为争取监督对象支持或消解其对监督行为质疑所配备的修辞功能,但其也难免会滑向监督弱化、监督不足的境地。在法定监督权限范围内增强监督实效本无可厚非,但是由民主问责倒逼出的“监督绩效观”却无法避免因“用力过猛”导致的脱法现象,从而滋生监督过度的问题。这两种理念极具张力,并分别从两个极端传导反馈对监督法框架下执法检查进行再调试的制度配方,时不时地从不同方向对执法检查实践进行某种方式的回调。然而,值得注意的是,两者事实上也存在明显的交集——都可能突破组织法和监督法的规范约束。“监督支持论”试图从“合”的立场淡化、模糊监督主体与监督对象的组织法界限,通过强调和维护双方的共同利益消解监督本应该具有的权力制约功能;而“监督绩效观”则侧重以“分”的态度突破监督主体与监督对象的组织法区隔,通过彰显人大的组织优位在政策和行为两个面向“手把手”地规训、形塑其所期待的“一府两院”(如“保证国家机器按照人民的意志和需要运转”[76]之类的观点)。

  

   相较而言,执中的“依法监督论”更为可取,因此理当被坚持,继续作为指导执法检查实践的原则。从原则上讲,彭真同志对该理念富有前瞻性的朴素归纳恰好可资作为一种可行的纠偏工具。“不失职”为“监督支持论”划定了边界,而“不越权”则为“监督绩效观”设置了底线。因此,我们也要依照合法性原则再次检视执法检查实践。从法治主义的立场出发,功能整合带来的效用增量并非全然是值得肯定的。将完善法律的功能嵌入执法检查之中尽管并非立法者初衷,但由于其属于常委会自身内部的职权调整且并不对法定立法程序构成冲击,因此,此种功能整合利大于弊。同理,将预算监督融入执法检查之中也并不存在合法性问题。如前文所述,“监督绩效观”还有可能进一步强化执法检查的制度刚性。对此,笔者认为,监督力度的强化也仍要接受合法性原则的拘束。申言之,将执法检查与质询、特别问题调查等监督措施相结合并非完全不妥,关键是这种刚性功能的嵌入应当既符合监督法对刚性监督措施启动要件等的规范要求,同时依然恪守宪法和组织法为监督主体与监督对象所设置的界限。

  

   但是,有些形态的功能整合不可避免地带来合法性的忧虑。例如,将执法检查作为纯粹的监督政策执行情况的制度工具是否违背了监督法的立法原意?常委会在检查过程中是否应当以及如何影响“一府两院”的行政及司法政策的制定,监督对象的决策自主性与裁量权如何得到保障?在监督法明确否定个案监督之后,执法检查能否继续介入哪怕是极少数个案的处理?这些问题都有待在完善执法检查制度过程中进一步斟酌、取舍。

  

   上述合法性忧虑的存在也让我们再一次反思执法检查的制度史及其制度优势,尤其是其与个案监督、述职评议、重大建设项目监督等合法化竞争过程中所显现的制度优势。事实上,即便是被视为最为稳妥的执法检查在实践中也无法避免与“一府两院”的组织地位及法定职权产生张力,而这种张力恰恰是其他监督方式未能被监督法所确认的主要原因。这可能也是立法者所始料未及的。

  

   尤其值得一提的是,至少有两种具体的监督方式值得再检讨。

  

   其一,是监督政府工作的限度。前文已揭,执法检查在确保依法行政方面发挥了非常重要的、与行政诉讼制度形成有效互补的功能,包括影响执法优先次序的裁量等。值得一提的是,其中的个别检查实践也曾引起过争议。1994年《农业法》执法检查报告以及国务院有关领导对此做出的回应是一个典型的例子。[77]争议折射出宪法对全国人大常委会与国务院的组织定位及其对监督边界的实际影响。宪法赋予国务院双重身份,即最高国家权力机关的执行机关和最高国家行政机关。因此,评判全国人大及其常委会对国务院的监督行为并不能大而化之的一概而论,而应当根据具体情境下国务院所扮演的角色来确定。作为最高国家行政机关的国务院明显享有更大的政策形成自由,因此也理应受到全国人大及其常委会的尊重。[78]监督法草案曾经试图建立对政府决定重大建设项目的监督制度,但最终以“重大建设项目涉及的问题往往很复杂,专业性很强,法律很难规定统一的标准,人大及其常委会也难以审议决定”“涉及人大及其常委会与政府的职权分工”[79]为由而未被法定化。立法者的取舍一定程度上反映了双重身份对监督权构建的现实影响。当然,在实施法律的环节,将国务院理解为最高国家权力机关的执行机关也并非缺乏解释空间。但即便如此,依然不能一概而论。像农业法这样的政策性法律往往缺乏刚性的规范,且赋予执行机关更大的政策形成空间。在开展此类法律的执法检查时,依法尊重国务院的决策权不能被理解为怠于行使监督权。如以“监督绩效观”为指导毫无边际地强化监督效果,可能有违宪法和组织法所确立的原则。

  

   其二,是针对法院个案监督的可行性。尽管执法检查较少涉及法院且极少涉及个案,但与特殊人群权益保障相关法律的检查实践仍然可以发现少量个案监督的痕迹。在这些个案中,往往存在统一战线所派生的民主问责机制对监督行为的调整和改造。在全国人大常委会的关注下,最高人民法院会过问某些个案的处理情况,或者进一步向常委会反馈后续进展。尽管作为监督者的常委会没有直接介入案件的处理,但它的高度关注难免会对案件的处理结果产生影响。尽管这样的关注可能有助于纠正一些错误的判决,但无论如何,其必然会在一定程度上影响审判权的独立行使。全国人大常委会自身早在监督法立法决策中表明其对个案监督的否定立场,并特别强调执法检查等监督司法活动主要是“督促司法机关完善内部监督制度,重点解决审判工作、检察工作中群众反映强烈、带有共性的问题”,督促解决涉法涉诉问题“不等于人大常委会集体行使对‘两院’工作的监督职权”。[80]因此,在今后的执法检查过程中,全国人大常委会也应当继续恪守经过长期讨论所形成的上述共识,使监督权止步于个案。

  

   注释:

[1]王旭:《“法治中国”命题的理论逻辑及其展开》,载《中国法学》2016年第1期。(点击此处阅读下一页)

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本文责编:陈冬冬
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