陈云良:论公民的疫苗接种义务——兼论《基本医疗卫生与健康促进法》第21条的理解与适用

选择字号:   本文共阅读 317 次 更新时间:2021-08-09 09:07:33

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陈云良  
甚至要求即时履行。

   其三,义务冲突的优先性。社会的秩序是全体社会成员共同需要的,公民紧急义务是为维护社会秩序,保障公共安全而生,其背后是全体社会成员的共同利益,根据整体利益优于个体利益原则,紧急义务的履行亦具有优先性,当其与其他公民常规义务发生冲突时,在不违背比例原则的情况下,应当优先履行公民的紧急义务。

   由上可知,在义务的次序上,法定义务高于道德义务,而在法定义务之中,紧急义务又高于常规义务。当然,这种次序上的排列只是一般理论上的排列,并不排除特殊情形。并且,所谓义务之次序往往见诸两种义务存在冲突且不可调和之时,此时方可依义务之次序进行必要的舍弃,而当不存在义务冲突之时,无论常规义务抑或紧急义务,都是公民应当依法履行之义务。

  

疫苗类别与义务属性对应图

  

   五、公民疫苗接种义务与权利的调和

  

   “居民依法有接种免疫规划疫苗的权利和义务”的第三层要义在于“权利与义务”供述于一体。“居民依法有接种免疫规划疫苗的权利和义务”在法律规范的分类中属于权义复合性规范,其不同于单纯的授权性规范或义务性规范。22当权利与义务复合于同一规范时,不可避免地会产生逻辑上之冲突,即权利的“可为”和义务的“必为”在行为模式上产生了矛盾,也因此,权利义务复合型规范自其诞生之初便不免承受了较多诟病,甚至有的学者主张取消此类复合性规范或将其表述为“公民不可放弃之权利”。23所以,对于“居民依法有接种免疫规划疫苗的权利和义务”需要进行恰当的解释,于本句之理解需结合《基本医疗卫生法》第21条末句“政府向居民免费提供免疫规划疫苗”来进行体系化解释,明确其权利属性,从而与义务进行调和。

   图片

  

   (一)公民的疫苗接种权利是受益权而非自由权

   “政府向居民免费提供免疫规划疫苗”是从国家义务层面反向确证公民疫苗接种权利是一种受益权而非自由权。虽然作为国家基本公共卫生服务项目之一的预防接种,其权利属性源于健康权。而健康权作为一项《宪法》所确立的公民基本权利,24其本身体现着积极和消极的二元属性。25在积极属性上,公民的健康权表现为公民享有向国家请求健康相关服务给付的受益权,26其对应着国家负有为公民提供健康相关服务的基本义务;而在消极属性上,公民的健康权则表现为个体具有选择某些健康服务的自主权,其对应着国家及其他权利相对人的尊重和容忍、不干涉之义务,这种消极属性更多体现在个体参与医疗服务的过程中,如在个体罹患非传染性疾病时,自主选择是否就医,何处就医,接受何种医疗服务等。

   但是,疫苗接种的权利基础不仅仅源于个体健康权,还包括公共健康权。公共健康权作为一种以社会全体成员健康保障为目标,由社会成员全体共享的健康利益,其与个体健康权不同之处在于,对于个体健康权而言,公民是自身健康的第一责任人,27因而在个体健康权之上,既有国家应予保障之受益权,亦有个体自主选择之自由权,并依据“有效选择理论”在具体情境之中发挥积极健康权或消极健康权之效力。而在公共健康权之上,强调国家主导,公民协同,国家是护卫公共健康安全的第一责任人,强调通过实施公共卫生监督、提供公共卫生服务等方式保障公共卫生安全,营造有利于全体社会成员生存发展的自然、社会、生活环境。因此,公共健康权的权益具备整体性,每个个体都在有意识或无意识之下享受这种整体性利益,这种利益不可能具体地分割到每一个成员身上,并由该成员决定是否享有、是否放弃,因而其消极自由属性被大量克减,而只表现出受益权的属性。28因此,在《基本医疗卫生法》第21条中,“疫苗接种的权利”是与“政府向居民免费提供规划疫苗”的国家义务相对应的公民受益权,而不能将其理解为自由权,否则,就会陷入前文所述权利与义务的行为模式冲突。

  

   (二)公民的疫苗接种义务必须以受益权为前提

   “政府向居民免费提供免疫规划疫苗”不仅揭示公民疫苗接种的权利属性是受益权而非自由权,更表明这种受益权的享有或者说国家履行保障这种受益权的义务是公民负担免疫规划疫苗接种义务的必要前提。政府应当以公共财政来购买免疫规划疫苗,免费向公民提供疫苗接种服务。但是更进一步需要思考的是,国家应当免费提供一种什么样的疫苗接种服务或者说公民的受益权除了免费之外还应当在哪些层面得到保障?公民接种疫苗承担着一定的不良反应风险,因此国家提供的疫苗接种服务,应当不仅仅是“免费”的,还应当是尽可能“安全”的。国家应确保疫苗质量的安全、有效,确保足够疫苗数量的供应,确保接种人员接种技术水平的合格、规范,确保有适宜的场地和足够的配套医疗物资,确保有成熟的应对不良反应的机制和应对异常损害的国家补偿机制等等。通过上述条件,尽可能减少人为因素导致的接种风险,从而切实保障履行疫苗接种义务的公民的生命健康安全。

   如此,当疫苗接种的权利和义务属性复合于一体时,权利和义务的原本属性分别在一定程度上发生变化,权利的消极自由属性被义务的必然性所限制而表现为受益权属性,而义务的负担性也一定程度被权利的受益性所缓和,表现为国家提供免费、安全的疫苗接种服务为基本前提,从而产生一种全新的复合形态。

  

   (三)权利和义务在法治实施中的调和

   疫苗接种权利和义务研究也不能仅止步于对其属性的探讨,更重要的是要如何在更为具体的规范设计甚至是法治实施过程中通过对两者的调和、运用来达到引导、促进公民主动进行疫苗接种的目的,从而提升其现实意义。因此,在推进疫苗接种工作的过程中,除了使用宣传教育、行政指导等常规手段,在具体规范设计或实施之中,尚需运用权利与义务调和的手段来促进疫苗接种工作的开展。

   其一,通过对权利的保障或促进来增加公民疫苗接种意愿。公民疫苗犹豫很大程度在于对疫苗接种风险的担忧之上,因而政府除公开疫苗接种相关数据之外,尚可通过建立完善的疫苗异常损害的补偿或救助机制,通过保障公民的救济权利来缓解公民对异常损害的担忧,减少接种迟疑。英美国家多通过以国家财政兜底的方式建立起新冠异常损害的补偿或救助机制,以缓解公民的接种焦虑。29除此之外,亦可通过利益联动机制,赋予积极接种新冠肺炎疫苗者其他领域的相关优待,如提高医保报销比例、税收优惠等等,以促进公民接种意愿。

   其二,通过施加不利益负担来督促公民履行疫苗接种义务。目前,我国对拒不履行免疫规划疫苗接种义务的公民所设置的法律责任较少,仅于《疫苗管理法》第92条规定针对监护人不履行儿童常规接种义务,并且仅局限于训诫罚,而对应急接种、群体性预防接种义务的违反目前尚未有具体规定。因此,亦可通过完善对在紧急状态下拒不履行应急接种、群体性预防接种等义务的行政处罚来督促公民履行疫苗接种义务,比如在训诫罚之外增设罚款等新的行政处罚类型。而在当下,随着“疫苗护照”“疫苗健康码”等国际或国内政策的实施30,接种新冠肺炎疫苗在可预见的未来许将成为国际出行、交流或从事特定职业、活动的必要前提,因此未接种者在相关方面之权利也会受到一定程度的限制。

   因此,在法治实施过程中,国家既可通过保障和增进公民相关权利的正向激励,亦可通过施加不利益负担或限制某些权利的反向惩戒等多种措施来促进公民履行疫苗接种义务。但是在各种措施的选择过程中,亦要把握好正向激励与反向惩戒之间的平衡,避免矫枉过正,使公民产生抵触情绪。

  

   六、有条件实施强制接种制度

   在目前新冠肺炎疫情大流行背景下,新冠肺炎疫苗在世界范围内本质上是一种稀缺性资源,在许多落后国家,甚至“一苗难求”。而我国通过不懈努力的自主研发,终于在疫苗研发的赛跑中抢占先机,多款疫苗在国内附条件上市,其中科兴中维和北京生物两款新冠肺炎疫苗被世界卫生组织纳入紧急使用清单,且为缓解全球疫苗分配不均、促进发展中国家及落后国家疫苗的可及性和可负担性作出重大贡献。

   在国内,我国新冠肺炎疫苗的接种工作按照“两步走”方案,第一步主要是针对部分重点人群开展接种,包括从事进口冷链、口岸检疫、医疗疾控等感染风险比较高的工作人员以及前往中高风险国家或者地区去工作或者学习的人员;第二步,随着疫苗产量的逐步提高,通过有序开展接种,符合条件的群众都能实现“应接尽接”,逐步在各人群当中构筑起人群的免疫屏障,来阻断新冠病毒在国内的传播。31这“两步走”方案实质上是先实行重点人群的应急接种,再逐步进行全面群体性预防接种,其本身便是“免疫规划疫苗”法教义解释所涵盖之内容。同时,国家亦将新冠肺炎疫苗作为公共产品向民众免费供给,也满足了《基本医疗卫生法》第21条“政府向居民免费提供免疫规划疫苗”的前置性要求,以上可见,新冠肺炎疫苗在事实层面已然符合成为“免疫规划疫苗”的实质要求。

   新冠病毒变异速度越来越快,变异毒株的传播力越来越强,死亡率越来越高,而至今仍然没有找到有效的治疗方法,也没有开发出有效的药物,接种疫苗是目前应对疫情最有效的手段。尽管我国目前的接种率大幅提高,人们的接种意愿越来越强,但是仍然有不少居民抱观望态度,甚至有人抵制。需要通过法治手段提高接种率。我们论证了新冠肺炎疫苗属于《基本医疗卫生法》和《疫苗管理法》所规定的“免疫规划疫苗”,公民有接种疫苗的义务。借鉴美国强制接种制度,根据国家为了社会公共利益有权克减个人自由的基本原理,为了整个社会免受新冠病毒持续侵害,早日恢复正常工作生活秩序,我们可以有条件设立强制接种制度,推进《基本医疗卫生法》第21条的实施。通过立法规定某些特殊(人员密集型)行业工作人员,高中风险区居民必须接受疫苗接种,不得拒绝。对于拒绝接种者可以设定罚款、隔离等行政处罚,同时限制拒绝接种者进入特殊行业工作。各地新冠疫情防控机构可以为新冠肺炎疫苗接种者的工作、生活、出行设定更多便利,引导更多居民主动接种。

  

   注 释

   〔1〕See Global Attitudes on A COVID-19 Vaccine, Ipsos survey for The World Economic Forum (March 11, 2021), https://www.ipsos.com/en/covid-19-vaccination-intent-has-soared-across-world.

   〔2〕参见王志伟等:《广州市居民对新型冠状病毒疫苗的认知与接种意愿调查》,载《现代预防医学》2021年第4期,第732-737页。

   〔3〕参见李晶:《美国公共卫生管理权和民众自由权利的博弈——基于“雅各布森诉马萨诸塞州案”的解读》,《世界历史》2020年第5期,第35-39页。

   〔4〕参见潘锋:《国家免疫规划有效保护广大人民群众健康和生命安全》,载《中国当代医药》2019年第26卷第29期,第1-6页。

〔5〕参见[法]卢梭:《社会契约论》,(点击此处阅读下一页)

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本文责编:陈冬冬
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