秦前红:关于《监察法实施条例(征求意见稿)》的研究意见

选择字号:   本文共阅读 197 次 更新时间:2021-06-07 09:27:31

进入专题: 《监察法实施条例(征求意见稿)》  

秦前红 (进入专栏)  
本实施条例也将需要修改,否则将不符合上位法;

  

   第三,本征求意见稿第25条“监察机关依法对监察法第十一条第二项规定的职务犯罪进行调查”的规定,已经对有关罪名作出概括性说明;

  

   第四,目前来看,如果要具体列举第26至31条所列罪名,相对于在本实施条例中作此规定,一个短期可行的方案是,以三机关(国家监察委员会、最高人民检察院、最高人民法院)联合发文的形式予以解决,这或许更具操作性。

  

   此外,《立法法》《监察法》和本征求意见稿没有规定监察法律、法规能否被作出“变通规定”的问题。从地方实施来看,这个问题是民族自治地区和经济特区实际工作中面临的一个尚未明确的问题。从监察立法的保留范围来讲,监察法规不得规定监察法律法规与民族区域自治地区的关系问题,但是,本实施意见可以针对自治条例、单行条例和经济特区法规能否针对自身作出变通规定,作出规定,从而为当前民族自治地区、经济特区的立法工作提供必要程度的指引。

  

  

   关于如何规定监察法规制定程序

  

   参考行政法规有关经验,为了规范监察法规制定程序、保证监察法规质量,国家监察委员会有必要尽快制定“监察法规制定程序”有关规定。可供选择的方案有二:一是将监察法规制定程序相关内容融入本次实施意见,二是制定专门的《监察法规制定程序条例》。

  

   结合本文第一条意见,如果本实施条例的定位是一份“全面”的监察法规,在本实施条例中针对监察法规制定程序作出系统性规定,是一个可供选择的重要方案。

  

   其利有三:(1)本实施条例系首部监察法规,该方案有利于确保后续监察法规制定工作的程序更加合理,进一步贯彻科学立法、民主立法、依法立法的要求;(2)本实施条例冠以“监察法”实施条例为名,由于《监察法》是监察法律体系中的基础性法律,本实施条例的地位料将也在监察法规体系中居于首位;(3)本次实施条例的制定已经取得社会各界重大关注,借此之机作出规定,可以彰显监察法治发展的决心和魄力,也有利于在本文第一条意见中所举的两种法典化路径之间,取得最大程度协调。

  

   无论通过哪种方案规定监察法规制定程序,以下内容可供参考:一是该条例的制定目的、依据和原则;二是监察法规的名称和形式要求;三是监察法规的立项程序及其要求;四是监察法规的起草、审查、决定和公布及其要求;五是监察法规的解释主体、程序及其要求;六是监察法规的备案程序及其要求;七是监察法规的修改、废止程序,清理程序,以及如何“在一定期限内在部分地方暂时调整或者暂时停止适用监察法规”,等等。

  

   此外,应当尽快督促各省级人大常委会对报送备案的监察规范性文件制定适当的审查程序;已经制定有关文件的,应当及时修改并增加关于监察规范性文件的规定。

  

  

   增加监察法规“自我审查”机制

  

   除了上述提到的监察法规制定程序,还建议结合北京市纪检监察规范性文件专项审查工作经验,在本实施条例中增加关于监察法规和监察规范性文件的自我审查机制。不过,在构建监察法规和监察规范性文件的“自我审查”机制时,也要在人大审查“主导性”与上级审查“自治性”之间把握平衡,正确把握“双重备案”之间的协同关系。

  

   2021年5月3日,北京市纪委监委开展了一次纪检监察规范性文件的(实质性备案审查的)专项审查工作。这是监察体制改革以来,省一级监察机关最大规模的一次规范性文件的自查性工作:第一,审查主体是北京市纪委监委;第二,对象范围是189份规范性文件,包括各级机关、派驻机构和虽然不是派驻,但属于市管的企业和高校的规范性文件;第三,审查标准很严密,包括四个,政治性,合法合规性,合理性,规范性。第四,审查结果包括通过、不予通过、书面提醒、问题告知,其中只有105个通过,不到60%。从性质来讲,监察机关的上级审查,和行政机关的上级审查一样,是一种“自我审查”。

  

   在起草和备案审查程序上,监察机关“自我审查”的独特优势是:能够在“合理性审查”方面发挥比人大审查更大效果,尤其可以针对是否符合宪法法律的原则规则、是否符合中央及国家大政方针展开审查。从《立法法》第97条来看,在“合理性审查”中当存在“不适当”的情况时,人大对于它的常委会制定的法律和地方性法规,可以撤销和改变,上级政府对于下级政府制定的规章,也可以撤销和改变;但是,人大对于政府制定的行政法规和地方性规章,却只能撤销,不能改变。

  

   此外,这有利于将审查起点提前至起草程序,同时从中央至地方统筹谋划,通过统一的监察法规范体系建立集中统一、权威高效的中国特色监察体制。

  

  

   关于监察赔偿条款的建议

  

   本征求意见稿第280、281条规定了国家赔偿有关事宜,其中第280条规定了申请国家赔偿的情形和赔偿请求人,第281条规定了赔偿义务机关、受理部门、赔偿方式等。

  

   第一,针对上述两条,建议如下:(1)删去第281条第一句“监察机关及其工作人员违法行使职权侵犯……”中的“违法”二字;(2)在第281条第一句后,增加一句,规定如下:“两个以上监察机关共同行使职权侵犯公民、法人和其他组织的合法权益造成损害的,共同行使职权的监察机关为共同赔偿义务机关。”(3)在第281条第一、二款之间,新增一款作为新的第二款,规定如下:“经复核机关复核的,最初造成侵权行为的监察机关为赔偿义务机关,但复核机关的复核决定加重损害的,复核机关对加重的部分履行赔偿义务。”

  

   第二,监察赔偿程序是否有必要考虑司法最终原则?《国家赔偿法》第9条第2款规定:“赔偿请求人要求赔偿,应当先向赔偿义务机关提出,也可以在申请行政复议或者提起行政诉讼时一并提出。”也就是说,除了规定“向赔偿机关机关申请”之外,还规定了“向行政复议机关申请”和“向人民法院申请”两大救济渠道。在行政赔偿中,引入司法救济程序作为行政赔偿或行政复议的后续程序,这是“司法最终原则”的体现。

  

   本征求意见稿第281条仅规定了“向赔偿义务机关提出,由该机关负责复审复核工作的部门受理”。上一段关于增加“复核加重双被告”规定的建议,已提到增设“向复核机关申请”的程序。问题在于,由于监察程序与司法程序的区分,监察赔偿案件无法进入司法救济程序。那么,监察赔偿案件与监察调查、处置案件之间在性质上是否相同,在进入监察赔偿程序之后是否仍有必要针对监察程序、司法程序进行专门区分?

  

   第三,长期来看,建议尽快修改《国家赔偿法》,将监察赔偿融入现有国家赔偿体系之内。理由有二:其一,就性质而言,监察赔偿与行政赔偿、刑事赔偿之间并无本质差异;其二,就立法层级而言,关于国家赔偿之事宜应在“法律”中予以专门规定。值得注意的是,关于当前《国家赔偿法》第37条第3款“赔偿费用预算与支付管理的具体办法由国务院规定”有无必要修改,在修法中值得专门考虑。

  

进入 秦前红 的专栏     进入专题: 《监察法实施条例(征求意见稿)》  

本文责编:陈冬冬
发信站:爱思想(http://www.aisixiang.com),栏目:天益学术 > 法学 > 宪法学与行政法学
本文链接:http://www.aisixiang.com/data/126864.html

0 推荐

在方框中输入电子邮件地址,多个邮件之间用半角逗号(,)分隔。

爱思想(aisixiang.com)网站为公益纯学术网站,旨在推动学术繁荣、塑造社会精神。
凡本网首发及经作者授权但非首发的所有作品,版权归作者本人所有。网络转载请注明作者、出处并保持完整,纸媒转载请经本网或作者本人书面授权。
凡本网注明“来源:XXX(非爱思想网)”的作品,均转载自其它媒体,转载目的在于分享信息、助推思想传播,并不代表本网赞同其观点和对其真实性负责。若作者或版权人不愿被使用,请来函指出,本网即予改正。
Powered by aisixiang.com Copyright © 2021 by aisixiang.com All Rights Reserved 爱思想 京ICP备12007865号-1 京公网安备11010602120014号.
工业和信息化部备案管理系统