周天勇:体制剩余:转轨经济学的一个重要范畴——体制性剩余要素市场化改革及经济增长的新潜能

选择字号:   本文共阅读 289 次 更新时间:2021-06-02 15:42:28

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周天勇 (进入专栏)  
而是越来越大;农村农业劳动力收入水平与外出务工农民的年收入水平,也不是越来越小,而也是越来越大。其形成原因,是劳动力进入退出和工资决定体制的扭曲。这种扭曲形成的产出损失,无法以理性经济主体的动机和行为去继续纠正解决,而必须通过对扭曲体制加以改革来化解体制性剩余劳动力,通过其再配置和其利用效率,成为推动经济增长的新潜能。

  

  

  

   四、土地要素特性与体制性巨额剩余

   中国目前的土地资源,其配置主要是计划体制,在农村集体土地向城市、工矿、交通、水利等国有土地转移时,有一部分经营性用地形成了地方政府征收、行政垄断市场竞价出让的一级市场。城镇存量土地虽然二级交易放开,但是用途改变、规划调整环节和时间还是繁杂和冗长,也没有形成较为完善的土地交易市场。大量的农村耕地、园地、宅地和其他建设用地至今也没有放开由市场交易配置。

  

   自然资源部每年下达建设用地规模,并向各省下达建设用地指标,还允许地方进行村庄整治,通过“整治村庄、增减挂钩、占补平衡”自己挖潜增加建设用地。还可以将自己新增的建设用地指标,交易给其他需要建设用地的地方。21世纪头十年中对于土地的用途和规划管理越来越严格,相当于对土地计划配置和操作的一种具体化。

  

   从建设用地配置规模及结构看,通过行政垄断市场配置的出让土地数量自1998年以来,也就7100余万亩;而改革开放以来,下达计划,补偿性征地和划拨出让的土地在2亿亩左右。非农村和农业用地方面,只有城市中经营性用地有一级市场,除了二级市场交易名义上放开外,其他工矿、交通和水利用地大多都为划拨配置;而农村影子价格470万亿元规模的各类土地,均没有放开市场交易。从面积和价值规模看,中国目前已经利用的土地资源中,市场化配置的比例综合看起来,至多在20%。

  

   理性经济主体对这种土地资源配置体制扭曲损失,通过各种方式进行了纠正。(1)虽然农村土地不允许市场配置,但由于产品可以市场化销售,农民利用自己承包、使用和租赁的耕地、宅地和园地,与劳动力要素组合,土地要素在其各类产品和服务生产中的贡献,通过产品市场化的销售,获得了其贡献—产出。(2)个体、私营和集体等经济主体,兴办乡镇企业,实际上很重要的一个条件就是利用了农村的土地,乡镇企业产品和服务的市场化销售,使土地要素的贡献,在销售收入中得到了实现。(3)城镇国有土地,增量部分从农村低价征用;所得土地使用时,只有很少部分用作经营性用地,在地方行政垄断市场上竞价出让,大部分如行政事业国防等用地划拨供应,也不允许二级交易。然而,有一些行政事业单位,将自己多余的土地和房产,出租给经营性经济主体;在一些行政事业大院和国有企业周边,形成了商业圈,如周围形成餐饮理发、打字印刷、洗衣熨烫、工程咨询、建筑设计等等,使其周边的土地产生租金,纠正了不让土地交易体制可能发生的产出损失。另外还有国有企业闲置土地评估后作为资产吸收股权,有时还出售和转让股权实现土地的变相交易,国防用地建设军产住宅变通地以小产房名义出售等等,也用出租和房地产市场化,纠正了土地要素没有市场化配置的扭曲损失。

  

   与前述的资本和劳动力要素相比,土地要素有其配置的特殊性。资本有其变现性和较强的流动性,劳动力有其生物性和空间上的迁移性。土地与劳动力和资本两要素不同的是,它在空间上不可移动;经济学上的土地,是固定化的物质及其地下附带区域及地上建筑和活动空间。因此,其配置体制扭曲损失可以被纠正的空间、方式和过程等等,与资本和劳动力要素有着重大的不同。

  

   土地要素的这些特殊性,导致了如果土地计划行政配置,其体制扭曲的产出损失,被理性经济主体纠正的可能性,与资本和劳动力要素配置体制产出损失被纠正的可能性相比,要小得多。一是体制扭曲及其产出损失,只能在当地通过出租和生产产品市场化等方式得到纠正,而不能像资本和劳动力那样,通过变现、流通和流动得到纠正。二是对土地搞计划配置最得心应手,可以下达用地指标如用地总量和给各省的数量;规划、用途管制和各类用地要求,如果太细致、太具体、太繁杂、多环节和长时间,那么土地要素的市场化配置程度就会越低;而繁多的土地使用、建设、建筑等方面相互重复、交叉以及陈旧的各种法律和行政规定等,使理性经济主体对土地要素配置体制的扭曲进行市场化纠正的可能性越来越小。农业大棚、小产权房等就是一种理性经济主体对体制扭曲的纠正。但是,拆违则是对这种对体制扭曲纠正计划和行政方式的严厉再纠正。

  

   从中国农村的土地要素和资源供给看,似乎很短缺。耕地数量不够导致大量的农产品需要进口;农民申请宅基地很难,宅基地面积越来越小;城乡建设用地供给都很紧张。然而,土地资源的计划体制,由于其禁止交易,相当数量的土地没有价格,使土地价格信号发生了零的扭曲,理性经济主体对它的纠正也较为困难。因此,发生和形成了大规模的体制性剩余土地。这就是短缺成为实行计划经济的理由,但是计划经济由于造成资源大规模的闲置和浪费,却导致资源和要素供给更加短缺和紧张。其深层次原因是土地的体制性剩余。

  

   农村体制性剩余耕地面积为2.6亿亩。从耕地看,根据墨西哥1993年耕地配置市场化改革后的效果看,由于劳动力/耕地比下降以及生产规模化、农业收益提高,使耕地撂荒和糊弄种地面积减少,改革后产量提高。西南财经大学中国家庭金融调查与研究中心对全国29个省、262个县市的住户跟踪调查发现,2011年和2013年分别有13.5%和15%的农用地处于闲置状态。中国目前的问题是,劳动力/耕地比太高,生产规模化程度不够,土地撂荒和糊弄种地面积较多。以墨西哥改革前后增产的经验和西南财大的抽样调查参数估算,中国目前农村中体制净剩余耕地可能达2.6亿亩。

  

   农村体制性剩余宅基地规模在6000万到9500万亩之间。我们从不同角度计算,农村宅基地面积约1.7亿亩,如果8亿农村户籍人口每个家庭3.7人,近2.2亿户家庭,每户宅基地为0.5亩,住宅用地为1.1亿亩,宅基地剩余6000万亩;如果人口迁移没有体制扭曲,2.9亿外出务工农民中最保守有80%能够市民化在城镇居住,则只需要7500万亩左右宅基地,剩余宅基地9500万亩。

  

   由于中国“年度钟摆”式和“一生青出老回”式的人口流动和不稳定性城市化,户籍农民在农村要有居住的地方,在务工地也需要有居住的地方。实际上需要双重居住资源。2.8亿农民工,以每人居住需要20平米计算,则需要在务工地56亿平米住宅。即使建设高层住宅楼,需要土地1000万亩左右。

  

   农村体制性其他建设剩余用地7500万亩。农村中还有1.5亿亩左右的其他建设用地,大部分是1978年后乡镇企业发展占地而形成。21世纪第一个十年,对散乱小污乡镇企业进行了整顿,其中一些被关停;21世纪第二个十年,对农村用地加强了用途和规划方面的管理,生态环境要求也越来越严,未经审批的不能随意建设,违章建设予以拆除。加上农村用地过去大部分是工业用地,而制造业不景气,也使闲置的建设用地增多。因此,保守估计,农村其他建设用地的利用率可能只有一半。

  

  

   城镇行政事业、加工工业、仓储物流、国防军事等领域中存在着大量的体制性剩余土地,各领域土地体制性剩余率按照程度不同,在20%—50%之间。由于其用地不是市场价征收,而是有价补偿和无偿划拨,一些行政机构和事业单位的办公场所、学校医院等占地面积超过实际用地需求;一些加工工业企业随着城市发展,产品产业结构变化和工艺技术升级等,其用地的地理位置、实际用地面积等也发生变化,但由于不能顺利二级交易,闲置浪费率越来越大;一些仓储物流等用地,由于城乡区域扩大和功能改变,地处中心的此类用地需要向外调整,但是也是由于改变其用途非常困难,也发生了闲置;而随着国防事业军种结构调整、水平升级、城市扩延等变化,大量土地出现了空置,出现了土地利用率不高的情况。城市(加县城)建设用地面积在1.1亿亩左右,宽占宽用的闲置和低利用率土地最低按照10%计算,为1100万亩;工矿用地9000万亩左右,按照20%闲置和低利用率计算,为1800万亩。

  

   而从城镇居民住宅拥有情况看,13%租房住,66%平均有一套房,而21%有多套房。按此参数,2019年城镇户籍居民多套房平均拥有为5套住宅。2019年城镇粗略估计有3.5亿套住宅,空置率若按20%计算,则有7000万套,其建设用地需要1250万亩土地。

  

   最后综合下来,农村有体制性剩余耕地2.6亿亩,体制性剩余建设用地1.55亿亩;城镇和工矿体制性剩余建设用地4150万亩。

  

   五、体制剩余的市场化改革与新的经济增长潜能

   可以看出,在一元计划经济或者二元计划与市场并存经济中,行政和计划配置扭曲,形成了巨额的资源和要素体制性剩余。不论是经济体制从一元计划向一元市场瞬时转型的国家,还是从一元计划向二元计划与市场并存,再从二元并存向一元市场体制渐进转型的国家,其经济增长的新潜能,都来自巨额闲置和低利用率的资源和要素——体制剩余,通过其配置市场化改革而得到充分利用。

  

   中国目前的二元体制经济中,一些劳动力和土地要素配置和使用的体制性扭曲,无法通过产品市场化(国际粮价天花板与农业体制剩余劳动力)、通过与其他要素相结合(体制剩余劳动力与体制剩余土地无法组合)、通过对行政计划管制的变通和替代(对城乡土地使用管制太严)以及通过如资本要素一样的流动特性等等而得到纠正。由此,如前面分析和图4所示的,在农村农业、行政事业国企中,还存在着大量的体制性剩余劳动力和体制性剩余土地。

  

图4 资源和要素体制性剩余

  

   在传统的转型中,往往推动某一要素的单向市场化改革。如改革开放后,在劳动力要素的利用和配置上,先后陆续进行了耕地自己承包劳作、工厂计件工资、单位发放资金、国企下岗分流、减人增效、企业劳动合同、劳动力双向选择、建立劳动力市场等体制改革。这种单向的体制改革,使得被释放要素的生产力,可以在产品从计划采购和供应向市场化转型中得到释放。如联产承包、计件工资和发放资金,多劳多得改变了过去几个人干一个人活的困局,提高了劳动力要素利用率,其实质是体制改革改变了过去要素的低利用率状况;而这部分劳动效率的提高,又能通过产品计划采购和供应,向市场化生产和销售改革,在市场上实现其价值。

  

  

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本文责编:陈冬冬
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