张文宗 张磊:特朗普政府掏空一个中国政策的危害

——兼论拜登政府的对台政策
选择字号:   本文共阅读 978 次 更新时间:2021-05-22 21:13:06

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张文宗   张磊  
国会是美国干涉台湾问题的"大本营"。根据林冈等学者的研究,从 1973 年到 2020 年 3 月,美国国会共提出涉台提案 596 项,其中议案和联合决议案 307项,立法总数 63 项。在 2001—2016 年期间,国会涉台提案总数 189 项,年均 11.8 项;其中议案和联合决议案共 97 项,年均 6.1 项 ;成法数目 23 项(含涉武条款的7 项),年均 1.4 项。从影响美国国会涉台提案的外部因素可以看出,中美关系和两岸关系越紧张,台湾对美政治游说越频繁深入,美国国会越有可能通过涉台提案,挑战白宫对华政策的基调,强化美台关系。

   特朗普执政四年,美国国会通过的涉台法案数量更多、危害更大。特朗普执政期间,持续处于民主党和部分共和党建制派的猛烈攻击中,不仅受到"通俄门""逃税门""艳星门""通话门" 等各类调查,还被众议院两次弹劾。为了寻求同党议员的支持,特朗普不得不对国会提出的涉台法案予以更多的尊重,基本照单全收,不动用否决权。在中美关系恶化的背景下,国会亲台势力也更加活跃,被台湾当局游说、收买的议员不断抛出"挺台"议案,且重要议案更容易获得两党议员的一致支持。信强等学者通过研究美国国会涉台议员的特点后发现,詹姆斯·英霍夫 (James Inhofe)等一批原本就以"亲台反陆"而著称的议员变得更加活跃,史蒂夫·夏伯特 (Steve Chabot) 等曾经并不突出的亲台议员因身居要职而影响大增,约翰·科宁( John CornynIII)、考瑞·贾德纳 (Cory Gardner)、汤姆·柯顿 (Tom Cotton)、爱德华·马基(Edward Marke)等一批两党议员也都非常亲台。"特朗普执政前三年,国会涉台提案总数多达 44 项,年均提案数达 13 项以上,明显高于奥巴马时期的 9.4 项。仅第 115届国会的涉台提案数就达到 22 项,比上届多 7项,第 116 届国会的涉台提案达到 27 个,数量又有所上升。

   特朗普政府在台湾问题上的玩火,也是其签署的涉台法案对行政部门的要求。例如,《与台湾交往法》声称"美国政府应鼓励美台...所有层级...官员之间的互访";美国的政策应为∶允许"所有层级"的美国官员,包括内阁级国家安全、将级军官以及其他行政部门官员访问台湾并与相关官员会面;允许"台湾高级官员"进入美国并与美国官员会晤,包括国务院、国防部以及其他内阁级部门官员等。3为持续敦促行政部门落实该法,国会还在《2021财年综合拨款法》中纳入《台湾保证法》,要求国务卿应针对国务院的"对台交往准则"等文件进行检视并予以更新,并就《与台湾交往法》执行情况及因其执行产生的改变提出报告。蓬佩奥宣布"取消美台交往的一切限制"的极端做法,既是反共遏华本性的表现,也是回应国会立法的要求。这些法案为以后美国政府持续掏空一个中国政策提供了保障,压缩了行政部门更灵活地处理中美关系的空间。

   再次,民进党当局视特朗普的政策为"战略机遇",加紧"倚美抗中",伺机实现对美关系的"重大突破"。美国的支持使民进党当局受宠若惊、甘做马前卒,台湾成为最配合特朗普政府"印太战略"的实体。为策应美国对中国大陆的科技打压,民进党当局怂恿台商从中国大陆撤资,以减少和摆脱对"红色供应链"的依赖,谋求融入美国及其盟国打造的"蓝色供应链"。为拉近美台关系,台湾当局还不顾民众对食品安全的关切,开放瘦肉精含量超标的美国猪肉和牛肉的进口。在军事安全领域,蔡英文不仅通过军购、军演深化美台军事合作,还通过改革军队招募和训练计划整军备战,配合美国对抗中国大陆。在美国的拉拢和壮胆下,蔡英文多次鼓吹"当前美台关系有史以来最紧密"1,并准备采取更具挑衅的举措。2020年 9 月 18 日在台北会见到访的美国副国务卿克拉奇时,蔡英文称"台湾有决心踏出关键的一步将会为台美更深化的合作开启新的里程碑"。

   作为"两国论"的吹鼓手,蔡英文 2016 年在岛内执政后持续操弄"统独"议题,拒不承认"九二共识",构建所谓守护"主权"、捍卫"民主"的叙事,不断挑衅中国大陆。特朗普的遏华战略及中美关系的恶化,被蔡英文视为"倚美反华""借美谋独"的重要机遇。为此,蔡英文笃定台湾在美国战略棋盘中的重要性上升,认为更大胆地推动"台独"分裂活动不会被美国"约谈"和"压制",反而会受到"奖赏"。民进党当局选择主动挑衅大陆,出台一系列限制两岸交流的政策。2019年元旦,蔡英文提出"四个必须""三道防护网",主动减少与大陆的联系和交流。中国国家主席习近平在《告台湾同胞书》发表40周年纪念会上做出重要讲话后,民进党当局将"九二共识"等同于"一国两制",极力煽动岛内对"被统一"的恐惧。香港修例风波期间,民进党将"港独"、"乱港"势力的暴行建构为"民主反抗极权"的"勇武行为",并通过公开和秘密手段予以支持,妄图借鼓动"港独"策应"台独"。2019年6月,民进党当局更炮制所谓"国安五法",重新定义"共谍罪"适用范围,限制退役将领赴大陆,提高两岸签署政治协议门槛,延长涉密人员出境管制年限,并提高相关刑罚,以防止"敌对势力"渗透及分化。同年底,民进党当局还通过所谓"反渗透法",规定任何人不得受渗透来源之指示、委托或资助,从事捐赠政治献金、游说、选举罢免等相关活动。这些做法打着"维护安全"的旗号,目的是切断两岸人员往来,破坏两岸关系。"新冠疫情暴发后,民进党当局大搞"口罩外交",并不顾世界卫生组织和中国大陆已经就台湾地区参与全球防疫作出技术性安排的现实,把疫情政治化,其使用"武汉肺炎"的污名化语言,攻击中国大陆"隐瞒疫情",严重伤害大陆民众的感情,使本已脆弱的两岸关系雪上加霜。民进党 2020年再次取得台湾地区政权以来,虽然口头上宣称"维持现状",实际上继续运用政权的力量,在行政、立法、司法、文化、经济、对外活动诸方面推动所谓"中华民国台湾"的"国家化",所谓"正名"和"修宪"也在蠢蠢欲动。

   面对美国"以台遏华"和台湾当局"倚美谋独"两种势力的密切勾连,中国大陆认识到台湾被从祖国分裂出去的危险,显著加大了对"台独"势力的外交围堵和武力震慑。大陆不再坚持与马英九当政时达成的"外交休兵"默契,先后与巴拿马、多米尼加、萨尔瓦多、所罗门群岛等台湾"邦交国"建交,与布基纳法索、基里巴斯复交,将台湾"邦交国"的数量压缩至 15 个,严重打击了"台独"势力嚣张气焰。在对台军事斗争中,解放军以大规模、高密度的实战化演练提升战备水平和打赢能力,增加在台海的战备巡航,战机突破所谓"海峡中线",常态化进入台湾"防空识别区"西南空域,以实际行动捍卫国家主权和领土完整。为抵消美国的军事压力,解放军对穿越台海支持台湾当局的美国舰机进行跟踪监视。为反制美国不断加码的对台军售,中国政府还宣布制裁为台湾生产武器的"波音防务""洛马""雷神"等美国军火商。

   可以说,特朗普政府掏空美国一个中国政策及民进党当局的挑衅行为,将台海推向危险的战争边缘。在中国大陆的严重警告和强大威慑下,特朗普政府有所收敛,其曾在内部会议上"把中国大陆比做白宫的坚毅桌,把台湾比做笔尖",暗示美国没有能力协防台湾 ;反共反华歇斯底里的蓬佩奥不得不取消了派美国驻联合国大使克拉夫特访台的行程,但特朗普政府触碰了中国大陆的底线,是中美关系全面恶化的重要原因。民进党当局以"联美、抗陆、保台" 为主轴,加快整军备战步伐,配合外部势力围堵中国大陆,遭到有力反制,部分台湾学者甚至担心两岸之间已经进入"准战争状态"。3相较而言,小布什时期,中美经过斗争和磨合形成共管"台独"的局面,陈水扁通过"公投""返联""制宪"实现"法理台独"的图谋没有得逞。奥巴马时期和马英九任内,中美关系总体稳定,美台关系提升,两岸关系也实现历史性改善,相关方实现某种程度的"共赢"。但特朗普时期,中美关系和两岸关系均大幅恶化,美台关系虽然得到提升,但台海兵凶战危,台湾变得更不安全。

  

三、拜登政府会抛弃一个中国政策吗?

   民主党人拜登在 2020 年大选中击败特朗普,美国政权更替。拜登政府在党派利益、国内治理、外交理念和政策等方面与特朗普有很大不同,包括不愿和中国打冷战等,但继承了美国与中国全面竞争的战略,其对台政策相较前任既有所区别,也体现了很强的延续性。

   首先,拜登重申美国的一个中国政策,主要源于其现阶段不愿和中国爆发冲突和全面对抗。台湾问题是中美关系的政治基础,中国在处理被特朗普严重破坏的对美关系时,理所当然地要求拜登政府遵守一个中国原则。国家主席习近平 2021年2 月在与拜登通话时指出,台湾、涉港、涉疆等问题是中国内政,事关中国主权和领土完整,美方应该尊重中国的核心利益,慎重行事。中共中央政治局委员、中央外事工作委员会办公室主任杨洁筛强调,台湾问题关乎中国的核心利益和民族尊严,牵动14 亿中国人的民族感情,是碰不得的,否则最终只会给中美关系和美方自身利益造成严重损害。拜登本人及其外交安全团队都熟悉外交事务,对台湾问题的历史经纬及其重要性和敏感性比较了解。拜登政府的优先事项是抗击疫情、恢复经济、团结国内和应对气候变化,在国际上需要联合盟友与中国和俄罗斯竞争,因此在台湾问题上和中国摊牌或延续前任过于挑衅的政策不符合其利益。因此,在记者问及拜登政府是否支持一个中国政策时,美国国务院发言人内德·普莱斯(Ned Price)称美国的政策"没有改变"。凹 奥巴马时期的白宫国安会亚洲事务高级主任麦艾文等认为,对于特朗普政府"解除美台交往的一切限制"等做法,拜登政府不会"萧规曹随"。这一做法是特朗普政府的"一个花招",意在激怒中国,压缩拜登在台湾问题上的空间,拜登并不会乐见此举。"可以说,重申美国的一个中国政策,既是中方施压的结果,也是拜登政府国内建设优先,着眼与中国长期竞争而非短期摊牌的结果。

   其次,拜登政府为与中国竞争及在国内压力下会继续发展美台关系。2021 年3 月,白宫发布的《国家安全战略临时指南》提出,中国是"唯一有能力整合经济、外交、军事和科技力量,对稳定和开放的国际体系构成持续性挑战的竞争者";美国要通过投资国内、增强实力、强化与盟友伙伴的关系来和中国竞争;"支持台湾这个主要的民主政体和重要的经济与安全伙伴,符合美国的长期承诺"。P这份报告表明拜登延续了前任将中国视为战略对手并开展全面竞争的政策,延续了美国"以台制华"的传统。实际上,拜登在竞选总统期间就做出过类似表态。为体现对台湾的重视,拜登方面还邀请台湾"驻美代表"萧美琴出席其就职典礼,这是1979 年美台"断交"以来,首次有台湾当局"官方代表"获邀出席相关活动。美国国务卿布林肯则表示支持台湾加入世卫组织,承诺邀请台湾参与美国筹办的"全球民主峰会",甚至一度以"国家"称呼台湾。

   美国国会的立法和特朗普政府的对台政策遗产,也会推动拜登持续亲台。如果拜登迫于中方压力在"挺台"上动作迟缓,会为议员批评其对华软弱提供借口。有媒体认为,美国国会议员们的目标"是在不承认台湾为主权国家的情况下,尽可能地以处理国与国关系的方式提升美台关系"。"拜登执政之初,虽然民主党控制白宫和国会两院,但该党在参议院的优势十分微弱,两党选民的分裂和势均力敌,也表明共和党能够对拜登的政策,尤其是其对华政策构成很大压力,况且两党和府会在应对中国大陆和拉抬台湾上的共识大于分歧。萧美琴称 ∶"特朗普总统批准的一系列对台支持行动,将台美关系推升到华府与北京建交 40 多年后的最高水准。拜登政府上台至今保留了许多前任政府对台方针"。另外,美国战略界,如战略与国际问题研究中心、布鲁金斯学会等亲民主党的智库也均支持提升美台关系。相关的报告称《与台湾关系法》、美国解释的中美三个联合公报和"六项保证",应继续成为美国对台政策的核心架构 ;美国应推动美台内阁和次内阁级高级官员的交流 ;应启动双边贸易协定试探性谈判,将台湾带入美国主导的有关出口控制、网络安全和IT 供应链问题的多边讨论 ;在与中国大陆的竞争中,应制定对台湾经济影响更小的对中国大陆的技术制裁措施;加强美台"整体性防御",降低大陆"武统"台湾的可能性,扩大美台防务对话范围,以解决中国大陆对台"非武力胁迫";助台拓展"国际空间",加强"美台关系"的舆论宣传等。

   再次,中美围绕"一个中国"的内涵将展开持续博弈,台海形势紧张将成常态。除非中美摊牌,否则拜登政府不会与台湾"建交",不会向台湾派驻成建制的军队,不会支持台湾加入由主权国家构成的国际组织。但美国继续根据与中国的博弈情况保持和提升与台湾当局的高层往来,支持台湾稳定"邦交国"数量和拓展"国际空间"等,都是对一个中国原则的实质性损害。相关的政策和动作都必然恶化中美关系和两岸关系。尤其在安全问题上,美国对台政策从"战略模糊"到"战略清晰"的倾向十分危险。随着中国大陆遏制"台独"能力的增强,美国国内呼吁对台湾防卫承诺清晰化的声音增多。如理查德·哈斯(Richard N.Haass)等知名学者呼吁美国政府延续一个中国政策、不支持"台湾独立",也不和台湾签署共同防御条约,但要单方面做出"台湾一旦遭受中国的攻击,美国将做出反应"的清晰承诺。"同时,美国在落实"太平洋威慑倡议"的过程中,以所谓威慑中国"武统"为由加紧备战,还积极协调盟友共同牵制和威慑中国。在拜登任内首次美日外长和防长"2+2"会晤后,美日发表联合声明称"两国部长们强调维护台海和平稳定的重要性"。拜登政府还推动"美日澳印 +X"机制,展现了台湾一旦有事便集体作出反应的战略态势。

   不管有无防卫协定,美国一旦做出协防台湾的相关声明,相当于给予台湾明确的安全保障,这不仅严重违反中美三个联合公报和一个中国原则,也不符合《与台湾关系法》及美国的一个中国政策,必然严重动摇中美关系的政治基础,必然遭到中方的强烈反对。在台湾这个核心利益问题上,美国既无法威慑中国大陆,也无法控制拿到"空白支票"的"台独"势力,届时台海局势必然向更危险的方向发展。

  

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本文责编:陈冬冬
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文章来源:《和平与发展》2021年第2期

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