张蛟龙:新冠疫情下的全球粮食安全:影响路径与应对战略

选择字号:   本文共阅读 553 次 更新时间:2021-05-20 13:40:59

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张蛟龙  

   第三,加强不同层级间(纵向)的协调,即加强国际涉农机构与地区和国家层面的协调。提升国际援助的有效性离不开与受援国主管部门、当地组织、社区团体和其他行为体进行紧密合作。这些行为体身处弱势群体的第一线。受援国政府是该国粮食安全的主要责任主体,而当地的各类行为体在维护供应线、提供援助和传递饥饿信息等方面发挥着关键作用。这些信息包括:有关疫情防控的专业知识,饥荒发生的程度,需要粮食的数量等。通过纵向协调关系的加强,可以实现从下而上的需求与从上而下的供给很高的结合起来,提高所在国家和社区的能力与技术建设,进而提升援助的有效性。

   第四,利用国际涉农机构的网络化能力,提升政府间组织、非政府组织、捐助国、受援助等多种行为体之间横向协调性。当前疫情下,主要国际机构都在发挥自己专业职能和优势,利用多种形式的公私合作伙伴关系,增强政策协同效应,增强全球粮食安全治理网络的灵活性、适应性和创新性,以防疫情引发全球粮食危机。疫情也促发全球粮食安全治理在某种程度上的创新,当前已有多种伙伴关系产生并发挥重要作用。例如,FAO正式启动了“应对2019冠状病毒病粮食联盟”(The COVID-19 Food Coalition)。该联盟联结各类粮食安全网络和利益相关方,以保障全球粮食获取,推动以可持续方式增强农业粮食体系抵御力。FAO与WFP、抵抗粮食危机全球网络(Global Network Against Food Crises,GNAFC)、全球粮食安全聚集小组(Global Food Security Cluster)共同建立了新冠疫情对全球粮食安全影响信息的全球数据和分析设施,防止重复性分析,加强基于证据的评估和协调,提高粮食援助等干预行动的有效性。FAO与世界卫生组织(WHO)、世界动物卫生组织(OIE)在“同一个健康(One Health)”理念框架下加强协调,提高各国人畜共患疾病的预防、防范和疫情应对能力。再如,早期行动伙伴关系的参与者正在协调有关预防和减轻新冠疫情对弱势人群的直接和间接影响的努力。先是FAO等机构根据发生的可能性、潜在影响、国家能力列出了2020全球粮食安全面临的风险,并提供了早期行动建议。然后由红十字国际委员会(ICRC)、FAO、WFP、OCHA以及Start Network组成的“早期行动重点工作组”(Early Action Focus Task Force)和“早期风险行动伙伴关系”(Risk-informed Early Action Partnership)等网络协调它们在高风险国家的援助,提高针对新冠疫情预期行动的有效性。

   (四)建设更加公正与合理的全球粮食安全治理体系

   历次粮食安全所受的冲击,发展中国家总是最大的受害者,这与当前全球粮食安全治理有很大关系。目前主要的粮食治理安排和规范是西方发达国家在二战后建立起来的,总体上反映了发达国家农业发展的特定轨迹与诉求,即积极推进新自由主义之下的全球粮食市场一体化,以为他们国内过剩的农业生产寻求市场,确保世界发达国家农民经济收入的稳定,解决世界饥饿充其量是这种核心政治关切的负产品。在这种治理体系下,发展中国家深受其害。根据FAO研究,在2011-2018年期间,33个粮食净进口国中有25国出现了饥饿加剧或粮食危机恶化的情况。2007年全球粮食危机和此次新冠疫情引发的粮食安全问题都体现出全球粮食安全治理体系不平等,为此需要推动全球粮食安全治理体系向更加有利于发展中国家的方向发展,构建更加公平、公正和有效的全球粮食安全治理体系。整体而言,要以“多元治理”替代“霸权治理”,以“整体治理”替代“利益治理”,以“有效治理”替代“低效治理”。

   首先,支持以联合国粮农机构在全球粮食安全治理中发挥更大作用。当前逆全球化思潮蔓延,单边主义、保护主义、民粹主义抬头,对以联合国体系为核心的全球治理体系构成威胁,无助于国际社会应对全球挑战。地缘政治回潮和退出外交盛行,削弱WHO等国际组织的领导地位,导致疫情风险加剧,严重影响粮食生产和供给,从而使全球粮食安全的不确定性增加。国际社会应强化而不是弱化多边主义,加大对联合国粮农机构的捐资捐助,积极推动FAO等机构与G20、APEC等多边机制合作,促进各项粮食安全计划、倡议落实落地。

   其次,推动全球贸易规则更加公平合理,加强对跨国粮农企业监管,构建更加合理和稳定的全球粮食供应链。由于农业用地和资源分布不均,粮食贸易在保障全球粮食安全方面发挥着不可或缺的作用。近期逆全球化回潮,贸易和投资保护主义甚嚣尘上,可能会阻碍改善粮食安全的进程。最关键的是世贸组织多哈回合谈判未能就国内农业支持改革达成一致意见,发达国家仍然将主要精力用于打开发展中国家市场,而对削减自身高额农业补贴止步不前。这种不平等、不公平的粮食贸易体系最终会降低发展中国家的生产积极性,对粮食安全造成不良后果。同时,也要尽快推动就监管跨国粮农企业等达成共识,降低全球粮食供应链中的投机空间和波动风险,警惕和防范来自国际投机资本对粮食市场的炒作。只有推动建立更加公平、透明和包容性的全球粮农投资和贸易体系,才能增加国际粮食贸易对粮食安全的积极作用。

   再次,加大对全球粮食安全治理的数字化转向投资,促进高质量全球粮食安全数据设施建设。随着全球数字时代的到来,全球粮食安全治理的数字化转型不可避免。粮食危机的复杂性及其影响的差异性要求对全球不同区域和国家进行协调的监测和评估,并分析疫情对粮食危机国家的风险,以确定向高风险国家提供支持的最合适方法。同时,关于全球粮食安全和营养的详实数据能够被政策制定者容易获取和利用。这包括全球粮食贸易流量变化、粮食价格波动、库存与产量、全球各地区和国家饥饿人数变化和分布、粮食和农业价值链是否通畅等。然而,当前这样的公共设施是是碎片化和重复建设的,在一定程度上反映了当前全球粮食安全治理的制度复合体特征。例如,FAO、WFP、GNAFC、国际食物政策研究所(IFPRI)等多个机构发布内容类似的多份粮食报告。G20的AMIS和FAO的全球粮食和农业信息及预警系统则扮演着类似的功能。加强全球粮农数据收集和分析公共设施建设,对提升全球粮食安全治理有效性具有重大意义。

   结语

   新冠疫情是人类与重大传染性疾病在全球范围内展开的一场严峻斗争,重创全球经济,迟滞国际发展进程。疫情激化了全球粮食不安全的驱动性因素,包括经济衰退、冲突与不稳定加剧等。疫情干扰了全球粮食供应链的畅通,降低了脆弱国家和人群获取粮食的能力。新冠疫情对全球粮食安全的消极影响也折射了治理体系不平等、粮食体系缺乏适应性和韧性、粮食贸易脆弱性和波动性频发等全球粮食安全治理困境。解决冲突、极端气候、自然灾害、经济衰退等这些催生饥饿的根本动因本质上还是要各国拿出政治承诺和行动,承认全球粮食不安全的政治属性,秉持人类命运共同体理念,以人类安全的整体性和综合性视角应对。减轻疫情对粮食安全影响,需要大国承担责任,需要国际治理机构加强协调,需要加大对弱势国家和群体的援助,需要统筹疫情防控与维持粮食供应链畅通,需要分享最佳实践和经验教训。如期完成2030年可持续发展议程的饥饿目标,就需要从根本上变革全球粮食和农业体系,使其更加以人为中心,更具韧性和可持续性。简言之,国际社会要克服集体行动困境,增强集体行动能力,才能应对包括疫情和饥饿在内的非传统安全挑战。

   (张蛟龙,中国国际问题研究院国际战略研究所助理研究员,原文载《世界农业》2021年第4期,注释略)

  

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