邱泽奇:乡村振兴与城乡关系再探索:人口生计何以可转换?

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邱泽奇  
即城乡一体、城乡相辅、城嵌入乡的城乡关系。在三类城乡关系中,如果说传统城乡关系是由乡村的类型定义的,是由乡村人口赖以生存的土地资源决定的,费孝通对乡村的强调凸显的正是乡村对城市的重要性,即有怎样的乡村,就会支撑怎样的城市;那么,在城市人口占总人口的比重已达到60%左右的格局下,我们认为,如今的城乡关系正在由城市定义,有怎样的城市,便会有怎样的乡村。需要特别强调的是,人口与资源分布的不均衡性以及地区之间发展的不平衡性使得中国不可能形成一个整体性的城乡关系。事实上,城乡关系是区域性的。在近25年凸显的三类城乡关系也将是乡村振兴战略形塑新起点城乡关系的基础,这是因为中国工业化和城市化发展已经从点阵发展迈向了区域发展的阶段,直接影响着区域化的城乡关系发展。

   20世纪80年代至90年代,费孝通在中国各地进行实地调查期间观察到了一个一个非常不同的发展模式,无论是乡村发展还是城市发展,都是散点式的(费孝通,1992)。为避免城乡之间的断裂,他提出了城乡协调发展的观点(周尔鎏、张雨林,1991)。到21世纪初,费孝通已经观察到了由点到片的趋势,认为中国的工业化和城市化已经从点式发展走到了区域发展阶段(费孝通、邱泽奇,2003)。其实,这个观点的形成,早在20世纪上半叶便已萌芽(李金铮,2020),到20世纪末年,基于具体的实地调查研究,他逐步形成了比较系统的观点(丁元竹,2014),他在不同的场合逐步提出了长江三角洲、珠江三角洲角、环渤海、黄河三角洲、东北亚、黄河上游多民族发展区、长江经济带、两南兴藏经济区、南方丝绸之路经济带等区域发展议题。

   重温费孝通对区域发展的思考,可以发现其理论基础还在于他对中国人口传统生计即人地关系的认识。我们认为,正是人地关系的差异,加上经济发展程度和经济类型的差异,塑造了中国类型化的城乡关系。不仅如此,我们还认为,城乡关系不单纯是工业与农业的产业关系、或城市与乡村的地缘关系、或农业与非农业的人口关系,而是人口、地缘、产业交织的综合关系。这样的综合关系让我们可以更加清楚地看到,乡村振兴国家战略促进的正是城乡一体、城乡相辅、城嵌入乡的城乡关系。

   在长三角和珠三角地区甚至部分环渤海等人多地少的区域,我们观察到了城乡一体的城乡融合关系。这些区域在产业、地缘和人口上虽然各有特点,却也有一个最大的共同点,那就是“城”把“乡”融入其中,尤其是在长三角和珠三角地区,乡村变成了城市的一些点缀(李培林,2019)。当然,当下的融合还是经济和地缘的融合,也可以被认为是外在的、形式上的融合,还没有实现城乡之间的本质融合。我们认为,本质的融合是人口的融合,是城市和乡村之间的人口自由迁徙,是城市和乡村之间的资源双向流动。要实现到这一层次,还有待于户籍制度和社会福利制度的调整与改革,还有待于户籍融合、教育资源和医疗资源的整合。这些,正是乡村振兴国家战略落地需要面对的现实。

   在中部和东北的部分地区,在京津冀大部,黄河三角洲、东北出海口、广大的中原腹地等人地相当的区域,我们观察到了城乡相辅的城乡关系。在这些区域,在产业和地缘上虽然也有各自的特点,却也有最大的共同点,那就是“城”与“乡”还保留着各自的吸引力,如城市的工作机会和生活便利,乡村生活的悠闲与田园气息。在城乡一体化地区,乡村的田园韵味基本消失,乡村人口进城也面对着诸多纠结,如居住舒适度、社会熟悉程度等。当然,城市自有它的吸引力,如高质量的教育和健康资源。可在城乡相辅地区,乡村的田园韵味还在,是城里人在忙忙碌碌之余特别渴望的生活状态;乡村的生计依然存在劣势,低收入与少机会依然在促动着乡村人口实践着从乡到城的单向运动。与此同时,城市和乡村在城乡关系分布中的结构性特点也为乡与城保留各自优势保持相互独立提供了地缘条件。

   在西部地区,在费孝通考察过的黄河上游多民族地区、两南兴藏地区、南方丝绸之路地区等经济欠发达地区,也是中国人少地多的区域,我们观察到的则是由城市带动乡村的城乡关系。资源的劣势,工作机会的匮乏,人口居住的分散与稀少,依然让在城市的生计相对而言更加容易,也使得“乡”还是人们争相离开的所在,“城”还是人们生活与工作的梦想之地。

   我们提出这些依据区域划分的、类型化的城乡关系是希望说明,城乡融合不是下一道行政指令就可以达成的政策目标。我们认为,分类指导和分类实施在实现2035年城乡关系远景目标中尤为重要。这是因为,中国的城乡从来就不是一个城乡。城乡之间的差距,在不同区域非常不同,对建构新起点的城乡关系而言也具有非常不同的意义,更需要以不同方式实现城乡融合发展。

   发展大城市,适合于人多地少的东部地区,不适合于人少地多、工业发展滞后的西部地区。在城乡一体化地区,城乡融合的关键是城乡人口的“待遇”融合即社会福利融合。坦率地说,这是历史旧账、欠账。过去,优先发展工业和城市、以农补工符合那个时代从整体出发的国家发展战略,甚至是一种更优的城乡关系制度安排。现在,工业和城市的发展已经有足够的资源和社会合法性来反哺“三农”。如果要探讨乡村振兴战略之于这类区域的意义,我们认为,乡村振兴的过程就是打破城乡身份制度的过程,实现公共服务均等化的过程。给城乡人口均等的发展机会是中国向社会主义现代社会迈进的一大步,也是关键的一步,更是实现乡村振兴的关键指标。

   发展中等城市,适合于人地相当的中部地区。在城市化和工业化不足以支持区域人口生计的地区,发展中等城市可以让城乡各自保持自己的优势,实现城乡之间的优势互补,有利于在城市发展适宜的产业,让进城人口获得生计,也有利于乡村人口在乡村消费,衔接当地人口的消费能力。与此同时,这还有利于同步破除城乡之间社会福利壁垒,实现外在形式不同、内容本质一致的城乡融合。

   对人口密度较小、工业产业基础不牢的地区,农牧业依然是乡村人口的主要生计来源。为让乡村人口享受城市生活,同时又照顾到农牧业生产的需要,发展县城、商贸集镇之类的小城镇,让城镇布局在乡村人口可及的区位,是实现城乡融合发展的可行措施。与此同时,也是在地区之间实现发展红利再分配的有效组织机制。如果说东部可以形成大城市区域,中部可以建构省会城市和中等城市的城市点阵网络,那么,在西部地区,则需要把城市嵌入广袤的乡村之中,形成顾及乡村且让城市优势得以发挥的城乡融合发展之路。

   在乡村振兴中,我们强调城乡融合发展,除了分类指导,还需要问,“城”是谁的城?“乡”是谁的乡?过去40多年,中国大多数城市都经历了城市空间扩张、城市人口规模膨胀的过程。在这一个过程中,扩张的空间都来自乡村,膨胀的人口,除了原有城市人口的自然增长,更多是乡村人口向城市的迁移,媒体中出现的“新上海人”“新北京人”指的就是这类现象。城市化的确展现了城市的虹吸效应,形成了人口流动的自然规律,也是城乡融合的一类社会规律。可是,如果只有虹吸效应,中国乡村将会步许多发达国家的后尘,迈向真正的乡村凋敝。过去40多年,空心村的涌现已经提示了这一趋势。我们认为,乡村振兴正是为了避免乡村凋敝而实施的国家战略。只是,我们还需要抛弃20世纪中叶城乡隔离的遗产,特别是强化乡村人口和乡村进城人口的基本公共服务保障,让城市也是乡村人口的城市、让乡村也是城市人口的乡村,在城乡之间建立起人口双向流动的保障机制。

   值得特别注意的是,人口进城容易,人口下乡并不容易。我们有诸多支持人口进城的公共政策,却少有支持人口下乡的公共政策,根源出于人们认知中的“农”的脆弱性。殊不知,“农”不是通过保护才可以振兴的,恰恰需要通过开放才可以兴盛。深化户籍制度改革,开放城市人口到农村的落户制度,让愿意到乡村的城市人可以到乡下去,是城乡关系融合亟须解决的制度障碍!

   乡村振兴需要人才,建立融合的、适宜地区类型的城乡关系也需要人才。人才从哪里来?只有开放乡村,人才才有机会到乡村去,乡村才有机会建构对城市人才的吸引力!健全城乡融合发展机制,推动城乡要素平等交换、特别是人力资源要素的双向流动,才能增强农业农村发展活力,乡村振兴战略就一定能建构一个吸收了英国教训和法国经验的新城乡关系,让城乡人口流动不会遭遇生计转换障碍。

  

   四、结论

  

   城市化是一个国家迈向现代的外在表现形态。在城市化进程中,城乡关系不是由城市的大楼多少决定的,也不是由乡村的繁荣决定的,而是由人口生计模式转换的平顺程度呈现的。融合的城乡关系一定伴随着平顺的生计转换。在迈向现代的进程中,各个国家城市化进程的快慢和国家干预程度的不同给从乡到城的人口带来了不同的生计选择,进而形塑了特别不同的城乡关系。

   对历史的粗略回溯可以看到,英国实现城市人口过半经历了漫长的90多年,可人口从乡到城的迁移却主要发生在19世纪中叶的50年,在50年中又特别集中在其中的20年。人口向城市的急速汇集带来了生机转换的休克,也为社会带来了一个新的现象:城市病。为此,英国政府花费了近200年时间来调整政策,改变策略,试图为不同类型的人口寻找适宜的生计,从花园城市到新城运动,都是这种努力的一部分。

   法国实现城市人口的过半经历了更加漫长的时间,其中,城市人口占总人口的比重从30%增加到50%也花费了比英国更长的时间。法国是英国之后第二个工业化国家,却因为文化中的小农和对城市的警觉,让法国社会和政府有更加充裕的时间搜寻适宜的城市化路径,从20世纪30年代提出绿色城市理念到如今的城乡融合,为从乡到城的人口提供了丰富的生计选择,也大大减少了城市病带来的困扰。

   如果说英法两国的城市化都是由工业化推动的,而工业化是工业革命的后果,是市场推动的,且城市化与工业化相伴随;那么,中国的城市化与工业化是不同步的,工业化先于城市化,且是在城乡隔离的状态下起步和发展的。更加重要的是,中国的工业化不是市场推动的后果,而是国家主导的产物,是国家不断迭代政策实践的后果。中国的城乡关系,也不是城市化的后果,而是农和非农户籍制度安排的后果,曾经被作为支持国家工业化的力量。在工业化初步实现之后,中国才真正步入城市化的进程,且在15年内,即在比法英美徳四国短得多的时间内,实现了城市人口占总人口的比重从30%到50%的跃迁。其间,乡村凋敝趋势已经呈现。正是在这样的背景下,国家出台了乡村振兴战略。

   如果说过去40年不断被强调的涉农政策聚焦的主要是农业,那么,我们认为,乡村振兴国家战略则是形塑中国城乡关系的新起点。应该把城乡关系的建构与调整放在中国人口与资源、城市与乡村的历史与现实格局中,顾及区域化的人口生计差异,以区域化为抓手,以人口生计平顺转换为指针,在乡村振兴中实现城市与乡村在本质上的融合,即公共服务均等的融合。

  

   注释:

   1.绿色城市概念由法国建筑大师勒·柯布西耶(Le Corbusier)提出。

   2.中华人民共和国国家统计局在其官网上公布了历年由国家统计局发布的《中国统计年鉴》。请参见国家统计局官网,以下引自不同年份的人口数据不再另行注明出处。

   3.对1949年以来对城乡关系发展,学术界有着多种不同的观点和阶段划分(吴丰华,2013;折晓叶、艾云,2014;孔祥智、张效榕,2018;丁宁,2019;张海鹏,2019;年猛,2020;薛亚玲,2020;姚毓春、梁梦宇,2020)。

   4.为讨论简洁起见,对四个历史阶段的讨论只述观点,不展开讨论。

5.根据中共中央1962年5月21日发表的《关于减少职工和城镇人口的宣传要点》,(点击此处阅读下一页)

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