黄宗智:从土地的资本化到资本的社会化:中国发展经验的新政治经济学

选择字号:   本文共阅读 796 次 更新时间:2021-05-14 08:05:19

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黄宗智 (进入专栏)  
2009-2016任市长,期间,2009-2010年代理市长)关于市政府财政运作的详细解析。(黄奇帆 2009)重庆市政府组建的基础设施“八大投”公司的(土地)资本还包括市政府廉价收购的1700家亏本的国有企业所掌控的建设用地。加总起来,在黄奇帆市长领导下市政府所“储备”的建设用地总共达到30万亩。正是那30万亩土地——以100万/亩来计算的话,其市值不低于3000亿元——成为政府新设的“八大投”公司的主要资金来源。(亦见黄宗智2011)

   在当时的地方政府大多已经深深陷于资金短缺和高额负债的客观背景下,上述的土地资本化无疑起到了至为关键的作用,化解了地方政府所处的困境,给予其强大的资金来源和活力,使之后的地方政府“八大投”类型的基础设施部门-公司得能与开发商协同来强力推进属地的快速经济发展。要从“国力”的视角来考虑的话,“土地的资本化”无疑乃是新世纪中国的一个不可或缺关键性条件。

   在政府八大投和私营企业的联手协同发展中,房地产开发商们仍然能够在政府获取其“土地财政”的支出和收入之后获得相对较高的利润。而且,其回报是可以预期的和比较稳定可靠的,因此也是国家所管控的金融机构(银行)所最愿意接纳的贷款抵押——主要由于其高度可预期性。正是以上的模式和机制确定了中国过去20多年的新型“土地资本化”大趋势的特色。

   这一切说明的是,中国经济起飞的发展资本不是西方式的要么是厂房和机械等固定资产的资本,要么是由企业凭借其利润前景而“入市”Initial Public Offering IPO,从社会的投资股东们集资来运作营利的资本,而是由中央和地方政府,基于其土地所有权,从具有巨大市场需求的房地产业的开发商们的可预期利润来进行融资,作为其基础设施建设和经济发展的资本。中国的土地资本和西方的新型上市公司的资本的关键共通条件是具有可预期的市场和稳定的利润。也就是说,中国新世纪的“资本市场”的原始基石实际上是个土地资本市场,而不是现今西方式的金融证券市场,而主导其运作的实体不简单是资本家而是国家的中央和地方政府以及房地产的开发商三者的协同合作与互动。(关于土地资本化的充满启发性的论析,见赵燕菁2014、2019;亦见赵燕菁、宋涛,2020)

   在中国发展起飞的整个历程中,中央追求的是发展经济;地方政府官员们追求的是发展的政绩,包括其官员们在官场中的晋升竞争激励;开发商追求的是在发展中的获利。三者围绕同一土地资产的资本化来追求共同或交搭的目标。由此,具体展示了中国快速发展经验中的基本动力和运作机制。

   若与美国相比,美国的联邦政府固然占有全国较高比例的土地的所有权,那方面与中国有点相似。但是,长期以来,美国一直在公有和私有土地、国家和企业间,划有清晰的红线:前者是不允许营利的,唯有后者才可。像中国近二十多年中这样的国家和私企在新兴房地产业中协同合作,包括分利,是不可思议的。中国的“土地资本化”实际上乃是一种结合资本主义和社会主义的模式,与美国的联邦主义实在不可相提并论。

   同时,它的中央将土地“发包”给地方政府来进行城市基础设施建设,再让地方政府与私营房地产业的开放商来分利,也远远超出了一般发包、承包的关系。它不仅涉及地方官员们个人的追逐官场晋升的激励机制以及市场经济中私营企业的逐利机制,更是两者的互动结合。此上,由于其土地资本的独特性质,更涉及社会主义的国家所有的国营企业和资本主义的市场经济的私营企业两者的协作合一。它不仅关乎地方官员们个人的行为和晋升,更是直接决定地方政府整体到底是破产还是通过土地资本化来融资和运作,其实是一种没有选择的选择。正是在那样的结合社会主义和资本主义的大环境中,方才形成了中国独特的“土地财政”以及中央与地方间的实际发包与承包运作关系。地方政府和私营企业的协作分“利”才是这个体系真正的“秘诀”,不仅是“官场”中的竞争机制和私营企业在市场中的逐利机制。这对西方国家来说,是一种不可思议的模式和机制。

  

   三、社会主义资本vs.资本主义资本

  

   如果中国国家最终已经或行将成为一个仅仅是逐利型的国家,仅仅借助从农民剥夺土地、使其简单沦为无产者,而且,如果国家并不具有超越资本主义式逐利的动机和志愿,那么,中国确实真正可以被认为“不过是”一个“国家资本主义”state capitalism的简单逐利型国家和经济体,一如海外众多学者,特别是包括马克思主义的“左派”学者们一直在批评的那样。(例见黄宗智编,2012)果真如此,中国的“土地资本”的基本性质最终也不过是经典马克思主义理论中的资本主义性资本。

   此外,一如笔者长期以来详细论证,中国对待劳动人民的主要作为是将之前具有高度“社会主义”劳动法律保护和社会保障的劳动人民去正规化,大规模借助“非正规”的用工,特别是农民工。2008年以来,国家更通过新的《劳动合同法》将其法律化,建立了新的“劳务派遣”法律范畴来适用于非正规的,少有法律保护和福利的用工,如今已经达到城镇就业人员总数中的75%。(黄宗智,2017a,b)仅从上述的两大趋势来看,中国确实似乎已经大踏步走上了众多海外学者们所批评的“国家资本主义”的道路。

   但是,最近几年,尤其是2018年以来,国家明显已经开始从改革初期的“让一部分人先富起来”的权宜决策转向原有的,由中国共产党一再宣称的“共同致富”大目标、大理想。那样的趋势已经具体可见于国家近年来的扶贫工程和国家设定的农村人民的基本(虽然是比城市低得多的)社会保障,基本覆盖没能进入正规经济的农民和农民工。2013年以来的针对约8000万贫困人口的“精准扶贫”工程,已于2020年宣布“胜利”结束。而后是2018年启动的“乡村振兴战略规划”,要求在2050年完成中国乡村的基本现代化发展。这个规划所起作用应该会远大于扶贫工程。(黄宗智2021e)

   最近中央政府更迈出了重要的另一步,即指令将国有企业的部分股权(10%)“划转”给国家的社会保障基金,用于全民的福利,于2017、2018年“试点”后,已于2019年 “全面推开”,2020年“完成”。这应该也是转向“共同致富”的社会主义大目标的重要方向性的一步。(《划转部分国有资本充实社保基金全面推开》,2019.7)这样的措施近似2009-2011年间,在重庆的“实验”中,市政府所采纳的将国营企业利润的一半用于民生的决策。(黄宗智2011)

   在党章和宪法明文申明的追求“最大多数人民的根本利益”的崇高治理理念之下,当前的体制及其走向说明的不简单是“国家资本主义”的实际,而更是具有一定程度的“资本的社会化”的实际。官方对改革时期所形成的经济体系的称谓是“社会主义市场经济”,但我们也许也可以用“市场化的社会主义”来表达其实质内容和潜能。与官方用语“社会主义市场经济”socialist market economy相比,“市场化的社会主义”marketized socialism也许更能表达其实际上的演变的先后,从“社会主义”的计划经济和公有制,到市场化和部分私有化的市场经济的演变。无论如何,与 “资本主义”或“资本主义的市场经济”capitalist market economy,以及“国家资本主义”state capitalism所表达的内容是不同的。

   何况,我们可以从中国近年来的“一带一路”倡议清楚看到,中国已经从古典自由主义经济学拧出了其“平等互利”的双向贸易理论核心——模式化地来说,甲地由于其资源禀赋的比较优势能以一半的成本生产甲产品,而乙地则同样可以如此生产乙产品,两地交换,对双方都有利——将其区别于帝国主义和资本霸权下的不平等贸易。起码在理念层面上,已经给予了“社会主义市场经济”在全球化的大环境中的重新定义,区别了社会主义市场经济和资本主义市场经济在这方面的不同——一是为了平等互利和共同发展,一是为了霸权资本的逐利。(黄宗智,2020a)

   同时,中央政府的土地所有权,以及如今国有企业仍然占据国内非农生产总值的大约40%,包含全经济体中至为关键的重要战略性产业部份,显然赋予中国政府要比运作于自由主义的“无为政府”理念下的政府能力和威权都要大得多。只要中国共产党真有决心带领全国迈向造福全人民的社会主义理念,它在这方面的潜力无疑要比西方的自由主义无为政府,即便是其福利化国家的一面,要大得多。

   即便与“东亚”的“发展型国家”(主要指日本、韩国)相比,中国国家的能力在这方面也显然要大得多。东亚型的国家与垄断性“财阀”的结合,与真正社会主义国家所有制相比,无论能力和实力方面都要小得多。国家在基本是资本主义的法规环境中,要提取、攫取财阀们的利益无疑也要难行得多。

   正是在社会主义转向的方面,中国的“资本的社会化”,无疑具有做得更多,更彻底的潜力。其中的关键在于,中国的国家所掌控的“社会化资本”或“社会主义资本”,特别是国家所有的“土地资本”,在全国民经济中所占比例要远远高于西方国家所掌控的比例。即便相比“东亚”“有为”的“发展型国家”,也要大得多。这就直接影响未来朝“社会主义”走向的可能前景。

  

   四、从由上而下的治理到上下协同的治理

  

   如今,中国也已从主要是由上而下的社会主义计划经济,包括动员型、运动型的“群众路线”治理方式逐步迈入结合更多、更大的民众由下而上的有序参与的治理模式。改革以来,国家已经大规模赋权赋能予农民,通过联产承包责任制赋予其经营决策的权利,包括创业逐利的权利和权力。后者当然也包括城镇人民。而新兴的媒体、教育机构、社会组织、各级人民代表大会等也都掌握了远超过计划经济时期的权利和权力。(黄宗智,2021b)

   如今,即便是规模巨大的共产党组织本身,也带有一定的综合国家与社会的性质:其成员人数已经达到一个中型国家人口的幅度(不止9000万,仅次于排名第15的9.6千万人口的越南)。它是个名符其实的“超级政党”,与西方一般的政党十分不同。而且,党内兼有左、右、中三方不同意见的成员。它不仅仅代表企业家或马克思主义,也不仅仅代表上层精英或基层工人和农民,而实际上是一个比较典型的(笔者称作国家与社会互动的)“第三领域”组织,既非纯正式官员,也非纯社会民众,而是一个试图有机结合两者的组织。相比西方,惯常性地将国家和社会建构为二元对立体,它毋庸说乃是个罕见的组织。它固然带有比西方一般政党要紧密得多、强大得多的纪律,但我们绝对不可以仅凭西方流行的“极权主义”totalitarianism的片面化虚构模式来认识、理解这样的一个组织。(详细的论证见黄宗智 2019b)

上面我们已经看到,改革期间的中国已经转向大规模运用“发包“与“承包”的运作机制于中央和地方之间,以及国家和社会之间的治理之中。中央“发包”(“委托”)地方政府来操办一个个具体的项目,将中央掌控的资源、目标划归地方来操办,允许相当程度的地方自主和能动性。如此的行政发包治理手段已经成功地在发展经济和城市方面起到无可怀疑的积极作用,促使地方政府积极推进中央的战略规划。正如周黎安指出,其中一个关键的激励机制乃是(中央紧密管控的)官场的晋升竞争。(周黎安2007、2019)这就和西方高度科层制化的治理体系十分不同——譬如,在美国,委托-代理的模式和机制主要仅用于社会私人领域之间,若用于官方,基本限于跨部门的临时性委员会ad hoc committee,较少用于科层制体系内部。(点击此处阅读下一页)

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