张震:环境法体系合宪性审查的原理与机制

选择字号:   本文共阅读 66 次 更新时间:2021-05-12 08:39:59

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张震  

   其二,生态和环境尽管出现在同一条,但分开规定。如《环境保护法》第一条规定:“为保护和改善环境,防治污染和其他公害,保障公众健康,推进生态文明建设,促进经济社会可持续发展,制定本法。”第六条规定:“企业事业单位和其他生产经营者应当防止、减少环境污染和生态破坏,对所造成的损害依法承担责任。”第十三条规定:“环境保护规划的内容应当包括生态保护和污染防治的目标、任务、保障措施等,并与主体功能区规划、土地利用总体规划和城乡规划等相衔接。”以上三条非常典型地体现了在《环境保护法》中“生态和环境尽管出现在同一条,但分开规定”的三种情形,即环境保护和生态文明并列被作为立法目的;环境污染和生态破坏作为两个对应的违法行为;以及环境保护包含生态保护的概念。再如《中华人民共和国环境影响评价法》第四条规定:“环境影响评价必须客观、公开、公正,综合考虑规划或者建设项目实施后对各种环境因素及其所构成的生态系统可能造成的影响,为决策提供科学依据。”此处环境因素被当作是构成生态系统的基础之一。事实上,以上两法并不能作为完全的代表,笔者发现“生态和环境尽管出现在同一条,但分开规定”的这种类型,基本上在不同法律、不同条文中可能会呈现出不同的表现形式,包括生态和环境在具体条文中的涵义以及两者的具体关系等等,似乎可以做出非常多样化的理解,而且又无法做出确定的类型化分析,这显然是个比较突出的问题。

  

   (三)体系分类和制度设计是否科学合理

  

   从全国人大公布的有效法律目录中看,目前我国的环境法体系主要可以分为三大部分内容,即资源管理法、污染防治法、环境保护法。所谓资源管理法,主要是指以环境资源能源为核心保护调整对象的法律;所谓污染防治法,是指针对各类型污染防治为核心内容的法律;所谓环境保护法,是指以各环境要素的保护为直接目标的法律。其中,《中华人民共和国土地管理法》《中华人民共和国生物安全法》《中华人民共和国森林法》《中华人民共和国草原法》《中华人民共和国渔业法》《中华人民共和国矿产资源法》《中华人民共和国水法》《中华人民共和国水土保持法》《中华人民共和国煤炭法》《中华人民共和国节约能源法》《中华人民共和国种子法》《中华人民共和国海域使用管理法》《中华人民共和国可再生能源法》《中华人民共和国资源税法》等主要属于资源管理法;《中华人民共和国水污染防治法》《中华人民共和国大气污染防治法》《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》《中华人民共和国环境噪声污染防治法》《中华人民共和国放射性污染防治法》等主要属于污染防治法;《中华人民共和国海洋环境保护法》《中华人民共和国野生动物保护法》《中华人民共和国环境保护法》《中华人民共和国环境影响评价法》《中华人民共和国海岛保护法》《中华人民共和国环境保护税法》《中华人民共和国长江保护法》等主要属于环境保护法。

  

   这样的环境法体系的格局,以合宪性审查的原理要求看,显然存在两个明显的问题,其一,见物不见人。自第一部成文宪法开始,“人”就成为宪法的主体。23我国现行宪法中的环境也一定是以人为基础的。什么是环境,在所有的权威定义里面,不管是词典中的解释,还是代表性教科书的定义,以及法律规定,一定是以人为核心的,是围绕人展开的。如以两本普通高等教育国家级规划教材《环境法原理》和《环境与资源保护法》为例,两书均指出,作为人类生存条件的“环境”,是以人类为中心的,并且是必须能够满足人类生存和发展所需要的,人类环境简称为环境。24再如《环境保护法》第二条规定:“本法所称环境,是指影响人类生存和发展的各种天然的和经过人工改造的自然因素的总体,包括大气、水、海洋、土地、矿藏、森林、草原、湿地、野生生物、自然遗迹、人文遗迹、自然保护区、风景名胜区、城市和乡村等。”而在目前的环境法体系当中,具体到任何一部法律,均是以物化的形态出现,不管是物被作为目的,还是对象,甚至是手段,人在环境法体系中是隐蔽在支离玻碎的条文当中的,这不仅不合乎环境法体系本身的科学性内涵,也不符合环境保护的终极目的,本质上与宪法的人的价值也是相矛盾的。其二,只见环境不见系统。资源管理法强调的是环境要素的管理,污染防治法针对的各种污染环境类型的防治,环境保护法则以环境要素的保护为直接目标;以上三者均是围绕环境本身展开,而环境也好,生态也好,均是经济、政治、文化、社会、生态五位一体建设这个通过2018年修改在宪法中予以明确的国家发展大系统的重要组成部分,党的十九届五中全会指出,要坚持系统观念的发展原则,所以从系统论的角度看,暂且抛开生态与政治、文化的关系,至少生态建设与经济社会发展的密切关系是非常突出的,因此现有的环境法体系中只讲环境保护,而没有突出绿色发展是有问题的。事实上,《中华人民共和国清洁生产促进法》及《中华人民共和国循环经济促进法》等比较突出地体现了绿色发展理念,《长江保护法》专门有“绿色发展”一章,这都是具体的制度进步,但从整体上看,环境法体系中对绿色发展的强调是不够的。

  

   四、通过合宪性审查实现环境法体系的发展

  

   如前文所述,就环境法体系的合宪性审查而言,审查其是否具有宪法性瑕疵

  

   只是基本要求和初阶目的,能够全面实施宪法,实现环境法体系的发展才是最终目的。

  

   (一)从整体目标导向的角度,应该实现环境法体系的分类科学化、事项完备化以及制度实效化。

  

   所谓分类科学化是指应该在现有的环境法体系主要包括资源管理法、污染防治法、环境保护法等三个方面的基础上,再至少增加绿色发展法、人与自然法、生态文明法等三个方面。绿色发展法,可以更好回答环境保护与经济社会发展的关系;人与自然法可以更好平衡人与自然的关系;生态文明法可以更好回应生态文明建设乃事关中华民族永续发展的千年大计根本大计的要求。所谓事项完备化,应该在坚持系统发展观念、加快形成新发展格局的前提下,以满足环境法体系发展的科学性、合理性为目标,以十四五规划和二零三五远景目标对环境法治的要求为指导,夯实环境法体系的内容,补足有关环境权保障、绿色发展、环境治理以及生态文明建设等内容的法律。所谓制度实效化,是指理顺宪法与环境法体系的关系,有效进行环境法体系与其他部门法体系的衔接,畅通环境法体系中的堵点,提升环境法体系的治理效能。

  

   (二)从纵向体系完善的角度,应打造以宪法为直接依据,环境基本法和环境部门法梯级分明的环境法体系。

  

   实现环境法体系的纵向完善,首先应该完全直接对接宪法,提升在以宪法为核心的法律体系中的地位,成为紧密围绕宪法核心的第一层次的法律体系。法学理论上普遍认为,在一个国家的法律关系秩序中,宪法是最高的上位法;在动态上,上位法由下位法加以具体化;在静态上,则下位法从上位法中获得有效性的根据。25其次,改变目前环境法体系群龙无首的格局,在比较散乱的环境法体系中,应该制定提升环境基本法。目前看来,有两种路径,要么把环境保护法全面修改完善升级为环境法,要么制定环境法典。

  

   从目前环境保护法的篇章结构看,即第一章总则、第二章监督管理、第三章保护和改善环境、第四章防治污染和其他公害、第五章信息公开和公众参与、第六章法律责任以及第七章附则,这样的结构安排一定程度上可以说具备了升级为环境基本法的基本框架。但是想要升级为环境基本法,至少一要明确环境保护法的立法依据,二要全面升级改造环境保护法中的制度,比如关于环境权的内容,关于绿色发展的内容,关于生态文明建设的内容等。事实上,在《环境保护法》于1979年制定通过之初即明确了宪法依据。该法当时在第一条规定:“根据中华人民共和国宪法第十一条关于‘国家保护环境和自然资源,防治污染和其他公害’的规定,制定本法。”

  

   当然,制定环境法典也是一个不错的选择。一方面,通过法典编纂,按照新发展理念的要求对现行法律、法规进行重新评价和审视,将新发展理念的要求转化为执法、司法的价值取向之一,推动生态环境法治的现代化。另一方面,通过法典编纂,充分彰显法典推进生态文明体制改革的政治意义,以此作为中国生态文明体制改革的成果与象征。制定环境法典,是强化绿色发展等新发展理念法治化落地的根本保障,是构建监管统一的环境治理体系、建立生态环境保护和经济高质量发展的制度规范体系的途径之一。宪法对环境法典的制定可以产生现实的依据意义。其一,宪法为环境法典的制定提供新的思维方式。宪法是根本法,而且仅仅是根本法,宪法的思维是宏观的,宪法典是法典的最抽象的表达,环境法走向法典化,其思维上应具有的一定的宏观性与宪法典具有内在的契合。其二,宪法为环境法典的制定提供新的规范依据。宪法是根本法,是所有法律的依据。环境法典作为仅次于宪法典的基本法律应明确其宪法依据。坚决贯彻新发展理念,转变发展方式,优化发展思路,实现生态效益和经济社会效益相统一。2018年修宪以来,宪法中有关环境的规范体系的发展为环境法典的制定提供新的规范依据,通过对宪法规范体系的规范阐释,解决目前环境法律规范体系存在的整体性不强、协调性不够,权威性不足等问题,并在基础理论层面确认国家环境政策和绿色发展的法律价值观,形成能够统一体现新发展理念的法律体系。其三,宪法为环境法典的制定提供新的体系融贯。宪法典的体系化表达和体系化解释可以有助于环境法典更好的制定。构建以改善环境质量为导向,监管统一、执法严明、多方参与的环境治理体系,着力解决污染防治能力弱、监管职能交叉、权责不一致、违法成本过低等问题。将分散在各部门的环境保护职责调整到一个部门,逐步实行城乡环境保护工作由一个部门进行统一监管和行政执法的体制。有序整合不同领域、不同部门、不同层次的监管力量,建立权威统一的环境执法体制。其四,宪法为环境法典的制定提供新的目标功能。习近平总书记关于宪法的主要论述中,强调宪法在国家治理体系中的作用。环境法典的制定是环境治理体系现代化的要求和反应。根据《宪法》确定的国家战略,按照绿色发展等新发展理念对现行法律、法规进行重新评价和审视,将新发展理念的要求转化为执法、司法的价值取向之一,大力推动环境治理体系与治理能力的现代化。同时,毫无疑问的是,环境法典的制定一定会对宪法上环境条款的整体性系统性具体化制度化实施产生现实的部门法意义。

  

   (三)从横向交互影响的角度,实现宪法与环境法规范的交互影响乃至体系性融贯,既发展环境法,也发展宪法。

  

首先,宪法与环境法规范的交互影响分成三个步骤。一是,宪法确定环境法体系的基本价值与秩序,环境法规范的生成要符合宪法条款所确立的价值与秩序。比如现行宪法从1982年制定时环境保护国策条款的确立一直到2018年蕴含着绿色发展的新发展理念、“美丽”国家、生态文明建设等写入宪法,形成了中国宪法上环境国家的特定价值与基本秩序,这是环境法体系确立与发展的宪法基础。二是,宪法环境国家的价值宣示与规范秩序以环境法体系的形式进一步延展,填充宪法的制度留白。比如环境法体系为宪法条款的规范释义提供部门法解释路径,丰富宪法生态观的内涵。三是,环境法体系反哺宪法制度的发展。比如在目前我国宪法未明确规定环境权的背景下,环境法体系要为公民享有环境权利提供切实的有效性保障,从而为宪法明确规定环境权提供实践素材和制度支撑。(点击此处阅读下一页)

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本文责编:陈冬冬
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