张震:环境法体系合宪性审查的原理与机制

选择字号:   本文共阅读 66 次 更新时间:2021-05-12 08:39:59

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张震  
对环境法体系的合宪性审查首先依据宪法指导思想。我国宪法序言明确规定了马克思列宁主义、毛泽东思想、邓小平理论、“三个代表”重要思想、科学发展观、习近平新时代中国特色社会主义思想在国家和社会生活中的指导地位,具有最高的法律地位、法律权威和法律效力。环境法体系整体上均应该与宪法的指导思想保持一致,特别是在习近平新时代中国特色社会主义思想写入宪法以后,必然会带来环境法体系的新的重大发展。比如作为习近平新时代中国特色社会主义思想中重要组成部分的新发展理念所包括的绿色发展理念、构成总体布局的生态文明建设、美丽强国建设等写入宪法后形成了新的关于环境治理实践与环境法治发展的根本法意义上的思想、理论与规范依据,环境法体系应该及时的修改完善并与之保持一致。

  

   其二,对环境法体系的合宪性审查还要对接宪法基本原则。我国宪法中的基本原则主要包括坚持中国共产党的领导、人民主权、社会主义法治、尊重和保障人权、权力监督与制约、民主集中制等六项。16以上六项原则不仅贯彻于宪法制定、实施的始终,而且对环境法体系也构成了合宪性控制。在环境治理实践中,中国共产党的领导是我国最大的体制优势,可以将环境治理的制度优势最大程度上转化为治理效能;社会主义法治强调了中国特色的社会主义法治道路,建设中国特色的社会主义法治体系,这就意味着在环境法体系的发展中,一定要面向中国问题、坚持中国特色、形成中国制度、提供中国方案;人民主权、权力监督与制约、民主集中制这三项原则,框定了环境法体系制定以及实施,要坚持民主、强调权责相一致;尊重和保障人权为环境法体系中环境权的证成、规定与保障提供了开放性立场。

  

   其三,对环境法体系的合宪性审查直接对标宪法规范体系。在现行宪法全部141个条文当中,第九条、第二十六条和第八十九条构成了环境法体系最直接的宪法规范依据。宪法第九条是资源条款,第二十六为环境保护条款,第八十九条中的生态文明建设的规定属于国务院的职责条款。除此以外,第三十三条的人权条款为环境权提供间接规范依据,序言中的生态文明、美丽、新发展理念等属于国家发展目标上的宪法依据。因此宪法规范体系对环境法体系的合宪性审查主要来自三个方面的内容,即国策、国家职权以及公民权利。宪法规范体系中的环境国策,为环境法体系奠定基本发展逻辑;国家环境职权条款为环境法体系中的制度设计提供权力职责依据;公民权利条款为环境法体系中的环境权利发展提供根本法意义上的指引。

  

   (二)技术审查和内容审查形成合力

  

   所谓环境法体系技术上的合宪性审查,包括环境法体系合宪性审查的技术本身,环境法律的立法技术的合宪性(包括立法程序、立法过程、立法语言、立法结构等的合宪性),环境法律执法过程(包括执法依据及裁量手段与目的等的合宪性)和司法适用中的合宪性(包括裁判中裁量和说理等的合宪性)。所谓环境法体系内容上的合宪性审查,主要是指环境法体系中的制度设计要合乎宪法,包括有明确的宪法依据,或者可以由宪法推理,以及至少不违反宪法规定的底线等。针对环境法体系技术上的审查主要侧重技术、手段、形式、逻辑等的合宪性,内容上的审查要确保环境法制度本身合乎宪法,两者要结合起来确保环境法体系的合宪性。

  

   (三)指向整体的体系审查与注重局部的条款审查相得益彰

  

   环境法体系的合宪性审查,既体现在作为整体的法律体系层面,也体现在构成整体的具体条款层面。体系层面的合宪性审查,主要是指环境法体系作为一个整体、一个系统要合乎宪法的指导思想、基本原则及规范体系。“体系”一词指由若干事务构成的一个相互联系的有机整体,法律体系作为一个“体系”,它的内部构成要素是法律部门,并且法律部门也不是七零八散地堆积在一起,而是按照一定的标准进行分类组合,呈现为一个体系化的、系统化的相互联系的有机整体;这既是法律体系的客观构成,也是法律体系的一种理性化要求。17按照这一要求,环境法体系的体系层面的合宪性审查,要求环境法体系的分类及发展等均要进行合宪性考量。

  

   条款层面的合宪性审查,主要是指环境法体系中的条款要合乎宪法,当然事实上无法也没有必要对全部条款进行合宪性审查,只需要对每部环境法律中的关键性条款进行合宪性审查即可,对于其他的条款原则上应该进行合宪性推定,只要没有足够充分理由和证据证明某条款违宪,就推定合宪,一则,这些条款往往是依据关键性条款制定的,只要针对关键性条款进行合宪性审查,一般都可以保证其他具体条款的合宪性;二则,要预留其他条款在不违宪的前提下对宪法条款的贯彻落实甚至进行制度发展,往往宪法条款所指向的内容都是比较原则的,甚至是有限的,反而会形成具体法律制度发展的合理期待性。

  

   (四)通过审查的初阶目实现融贯的高阶目的

  

   对于环境法体系的合宪性审查,直接的合宪性审查只是初阶目的。在合乎宪法的基础上,对于宪法所蕴含的规范内涵贯彻落实,甚至充实和扩展宪法规范的内涵,实现宪法和环境法规范的交互影响,乃至宪法和环境法体系的融贯才是高阶目的。正如有学者所指出的,在法治实践中,宪法规范如何对部门法规范形成依据,部门法规范和宪法规范如何形成交互影响,而不再是宪法规范和法律规范各说各话的两张皮关系,这是非常值得研究的。18具体到宪法和环境法体系的交互影响,不管是从环境法体系确立以及发展的角度,还是健全宪法全面实施机制的角度,都是非常有实践意义的。环境法体系在确保整体合宪性的基础上,对于宪法规范的具体化、制度化,不仅是贯彻落实宪法,也是对宪法制度内涵的扩充甚至发展。这种制度的具体化及发展,会再次接受合宪性审查,经过多次交互影响,最终实现宪法和环境法体系的融贯。从纯粹文意角度,所谓融贯就是融会贯通,而法律上融贯性的概念,有学者认为由两部分要素组成:在消极面上,它意味着连贯性这种无逻辑矛盾的要求;在积极面上,又意味着体系要素间的积极关联,这种关联不仅是效力上的衍生关系,也包含着评价上的相互支持和证立。法律体系所能达致的层次越高,融贯性就越强。历时融贯性与共时融贯性在法律体系之内的最终交汇点,在于国家的根本大法。宪法及其价值秩序,在体系内构成了正当化下位法的终极依据,也是内部融贯性的最终保障。因此,建立完善的宪法审查制度, 对于确保法律体系的各个组成部分保持连贯和体系融贯,同时调和融贯性在结构与时间上的矛盾, 具有重要意义。19当代宪法学的任务就是如何把面对的不同理论整合成一个单一的、融贯的理论。20宪法和环境法体系的融贯,至少表现在理念、体系和制度等三个方面,当然,这种融贯的前提是要以宪法为依据,但是环境法体系对宪法依据的体现不是消极的,宪法和环境法的融贯是双向的,是以整个法体系的发展为目标的。

  

   三、环境法体系合宪性审查的焦点

  

   如果说环境法体系合宪性审查的必要性、概念、标准与手段构成了环境法体系合宪性审查的原理部分,那么依据前文的标准与手段,对环境法体系合宪性审查进行聚焦,以及通过合宪性审查,实现环境法体系的发展,则构成了环境法体系合宪性审查的运行机制。当前对环境法体系的合宪性审查,主要应聚焦以下方面:

  

   (一)环境法体系在宪法上的依据是否明确证立

  

   事实上,在全国人大公布的有效法律目录中,并没有专门的环境法门类,在本文开篇所列举的主要28部环境法律中,有12部被归属于行政法门类,有16部被归属为经济法门类。从学理上看,如果环境法体系想要独立为一个官方认可的法律部门,必须要处理好与宪法的关系。“以宪法为核心的法律体系”是迄今为止最为权威的用来描述宪法与法律关系形成法律体系的表述。这就意味着,与宪法能发生直接的根据性关系,才是以宪法为核心的法律体系的第一层次。而目前所有的上述法律,均没有直接规定依据宪法,制定本法。当然,由于法律部门产生先后、学术分类以及制定实际情形等原因,笔者并不赞同,简单依据制定主体或“根据宪法制定本法”判断一个法律是否是基本法律。21但是环境法体系与宪法如果没有直接的连接点,那么环境法体系作为独立法律部门的合法性始终不能名正言顺。而且不仅是在条文上,还要在规范与制度体系上,实现宪法与环境法的有效对接。

  

   (二)以宪法为依据的基础性概念是否诠释清晰

  

   无疑,生态与环境在环境法体系中是最重要的概念。我国宪法第二十六条把环境分为了生态环境和生活环境。可见在宪法上,环境和生态的概念是有各自的内涵的。事实上,生态与环境这两个概念,既有联系又有区别。首先,从语词上看,环境是指周围地方的情况和条件。只有在环境保护这个语词中,才有我们讲的环保的意含。生态是指生物在一定的自然环境下生存和发展的状态。生物被认为是有生命的物质,如“气衰则生物不遂”;也指产生万物,如“流动而生物,物成生理谓之形”。因此,从一般意义上而言,相比环境,生态概念的针对性、限定性以及生存和发展意涵更能直接满足生态环境保护及生态文明建设的原意。生物本身的生存样态在生态的概念之内能够得到更精准的涵盖,即包含了生物与生物之间、生物与环境之间本身的固有关系。其次,从属性上看,生态强调整体性、系统性和能动性。较之于“环境”概念,生态表现为一种更高层阶的事物认知体系,具有更为综合性、包容性、开放性的蕴含。生态更强调多重环境要素之间的和谐共生关系,既关注各环境要素之间的内部协调关系,也重视环境要素与其他要素之间的外部交互关系。22如果在环境法体系中,对这两个概念缺乏明确意识和目的的使用,那么肯定会减损立法的科学性以法律实施效果本身。

  

   目前在环境法体系中,大量地出现了环境与生态并用的情形,大概可以分为两种类型。

  

   其一,生态和环境直接并列出现在同一条文同一规定中。如《环境保护法》第二十九条规定:“国家在重点生态功能区、生态环境敏感区和脆弱区等区域划定生态保护红线,实行严格保护。”《中华人民共和国水污染防治法》第八条规定:“国家通过财政转移支付等方式,建立健全对位于饮用水水源保护区区域和江河、湖泊、水库上游地区的水环境生态保护补偿机制。”第三十二条规定:“国务院环境保护主管部门应当会同国务院卫生主管部门,根据对公众健康和生态环境的危害和影响程度,公布有毒有害水污染物名录,实行风险管理。”《中华人民共和国长江保护法》第一条规定:“为了加强长江流域生态环境保护和修复,促进资源合理高效利用,保障生态安全,实现人与自然和谐共生、中华民族永续发展,制定本法。”《中华人民共和国森林法》第六十八条规定:“破坏森林资源造成生态环境损害的,县级以上人民政府自然资源主管部门、林业主管部门可以依法向人民法院提起诉讼,对侵权人提出损害赔偿要求。”以上列举的只是生态环境并列使用的大量情形中的几个较为典型的例子,从环境法体系本身的科学性的要求看,生态和环境到底是完全的对等并列的概念;还是侧重生态的环境,与生活的环境相区分相对应;以及环境在生态之前使用环境生态的表述,又强调的是什么意思,等等,均有必要进行科学的类型化的梳理、诠释与处理。

  

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本文责编:陈冬冬
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