田野调查的洞察力和想象力——刘世定教授访谈录

选择字号:   本文共阅读 1168 次 更新时间:2021-05-10 15:00:16

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刘世定   周飞舟 (进入专栏)  
其他的……

   周:我并不详细追究你的,比如说销售收入是多少、税率是多少,我并不详细去管。

   刘:对,那些不详细管,但是这些在报给税务部门的报表中企业都要做。所以,实际上就是默许下面形成了所谓的账面利润。乡镇接到上级的总量指标后,就把这些指标都分解下去。分解到村,村再分解到村办企业;如果是乡镇办的企业,乡镇政府就直接分解到企业,这就算完事了。完了以后,政府要求你面儿上得过得去,就是你得做一套账。

   周:其实这套账的标准就是包的税,以这个税为中心,众星捧月做个帐?

   刘:对。这是合理合法的,乡镇政府要求这样做。但是,乡镇政府当然也知道这里面是有空间的,所以最后在考核企业的时候,要把这个空间调整、显示出来。乡镇政府那时候组建了农工商总公司,以农工商总公司的名义收一笔费用,来维持乡镇发展中的某些事项。虽然要给企业留下利润使其能够发展,但是政府也要满足自行运转,这中间要充实它的乡级财政。

   乡镇政府固然可以从税收中获得一些返还,但是它不满足于仅仅靠那个税收返还(税收包干之后的税收返还,对于乡镇来说属于预算内的财政收入,比例一般不高。)来充实乡镇财政。刚才讲到,乡镇级财政当时规定的收入是三类:一类是预算内财政收入;一类是预算外财政收入,某些预算外财政收入也是国家规定的项目,但不是算预算内的,比如规定的一些可以征收的费;还有一类叫自筹收入。乡财政很重要的一块是自筹收入。

   周:乡镇企业上缴给乡级财政的利润,属于自筹收入,对吧?

   刘:对!属于乡镇自筹收入,而且占了乡财政收入的主要部分。所以在这里面,乡镇政府是有它的利益的。在这样做的时候,还要应对上级的各类检查。上级检查呢,是要税务部门说得过去,乡镇政府也要说得过去。所以你就围绕交的税额,做一个几方都说得过去的账:你多少销售收入、多少利润、各项成本什么的,你把这个做平了,这个叫账面,这是报给税务部门的,这个当中的利润就是账面利润。然后乡镇政府在考察乡镇企业的时候,它会考虑它从这里面要提多少利润,它也有它的一套规则,然后也要考虑给你多少奖励。

   在这个过程当中,你上缴给国家的税收如果少一些,最后上缴给乡镇政府的利润就可以多一些。一个办法是把利润打到成本里面去。打到成本里面,做了算完税之后,就要把成本当中你“打进去”的部分调整出来,这个就是调增利润。所以账面利润要加上调增利润。还有一些时候呢,可能政府给你企业下达的税收指标比较高了,而你今年经营情况没有那么好,但是你也要完成。这个时候乡镇政府也理解,就要给你调减利润,就是说既然多交了国家的那一部分,你就可以少交给乡镇政府。

   周:这个调增和调减,纯粹是乡镇政府和企业的关系,和国家的税就没关系,就等于是咱们在结算利润里面商讨怎么弄,对吧?

   刘:对,就是这样。这里公式是:结算利润=账面利润+调增利润-调减利润。这就是王汉生老师发现的问题,后来调查清楚是这样一回事。这个发现对我们后面调查乡镇企业制度运行是一个突破口。人家就觉得你是内行,没必要向你隐瞒,这些你都知道了。到企业调查的时候,你问他,人家就觉得你肯定是从乡镇政府那边过来的,那边都跟你讲过了;你跟乡镇政府那谈,他也觉得你都调查了那么多乡镇,本来这个半公开的事情,你们都掌握了,也不必隐瞒。这种做法实际上是上下级达成的默契。

   周:就是说县一级政府,甚至更上面一级政府对这些情况也不是不知道?

   刘:都知道。这件事并不是一个本来意义的秘密,是个默契。这其中引申出了一个道理。我们看到的是这个制度在互动中运行,是吧?我们也看到,这些利润呀、成本呀都是财会方面的指标,是吧?把这两方面结合起来,可以看到,这些财会制度中的指标本身不是一个纯粹的技术指标,它是社会互动的产物,其中有多方的利益,有中央政府的利益,有地方政府的利益,有税务部门的利益,有企业的利益,它是多方利益的交合。既然是多方利益的交合,所以可以理解,实际上,乡镇企业不是两本账而是三本账。因为真正的经营者,他自己还有个小算盘。

   有了这些认识,你再回过来看那些表的时候,你的感觉就完全不一样了。我们有时候会搞肤浅的调查,就根据这个表来看,企业的效益怎么样,它的成本、利润怎么样,这其实是不行的。你看,国家为了税收,它会规定你哪些东西可以计入成本,哪些东西不能计入成本,因为你计入成本的多了,国家的所得税就收得少了,所以这套东西是有利益渗透的。它和经济学上讲的“成本-收益”,也就是你自己衡量你的“成本-收益”是不一样的,这中间有很多方的利益渗透进来。从这里面我们看到,它不是一个我们通常简单讲的成本收益核算,它是一组社会关系。

   回到上面讲到的王老师的发现是我们调查的一个突破口上来。这不仅使政府和企业可以和我们谈一些更深入的东西,同时也使我们得到了一个概念,那就是双重税制。现实中实际上执行的是双重税制:一个是财政包干衍生的包税制;还有一个是国家制定的似乎非常完备的税法。后来我们进一步认识到,这双重税制其实是一个非常关键的问题。

   周:您说的这个“双重”,是哪两个“双重”啊?

   刘:不是指一个纳税主体重复缴税,而是指同时运行两套税收制度,一是法定的一套税制,一个是包税制。

   周:其实这个包税中的东西和法律规定的那个东西是两个东西?

   刘:这是两个东西,也因此形成了两本账。正因为这样,后来看,引发了一系列问题,包括宏观决策依据的数据质量。比如,1995、1996年间,我们在下面调查的时候,发现宏观紧缩政策使企业的正常发展遇到比较大的障碍,经济实际上迅速下滑,但主管经济的国务院领导还一个劲地强调经济过热了,要继续紧缩。

   怎么这么判断呢?我后来和一些研究宏观经济的人聊,了解到他们进行景气判断的重要依据是财税增长。但他们不了解,财税的增长是预先规定的包税额每年递增一定百分比的结果。比如说规定税收增长20%,甚至增长30%,都是事先规定的。下面按照这个包税额上缴,再根据这个额度做账。那些年,企业实际增长没有那么快,但要缴那么高的税,负担很重,影响了正常发展,本该减轻企业负担了。而上面看到税收增长如此快,判断为过热,还要持续紧缩。对企业来说,真是火上浇油。

   周:税收额和企业的实际经营状况其实关系不大,对吧?

   刘:没关系。持续紧缩后,到1997年朱镕基总理发现不对劲,于是连续采用刺激政策来使经济回升。其实,那个时候我们的紧缩政策要是早停止两年就好了。

   周:刘老师,咱们再回到您说的双重税制。您看,按国家规定的税制,比如说增值税,我按你增加值的17%来收,如果完全按照这个税制,其实谈不上包不包的问题,你每年增加值是多少,就按它的17%来征收,对吧?每年我搞清你的增加值是多少就行。而包税的意思是:你去年交了多少,今年增长百分之多少,这一套就和你实际的增加值是多少关系不大了,对吧?

   刘:对,没关系的。但是一旦同时并行包税制,地方政府为了政绩,就要围绕这个来完成任务,又要做一个账。这里头地方政府也存在差异。要政绩的可能虚报,它拼命地去表示它上缴的多,它就签订一个高指标;要保护地方的呢,它就温和一点,这里面就有差异了。

   周:可不可以这么理解:就是说第一本账,就是我给你包的税,比如说今年要完成100万,我就围绕这100万做,你的增加值就是100万除以17%。

   刘:对,就这么算。

   周:但是结算利润里面你的增加值是真的增加的。

   刘:对。

   周:但是您说到三本账的时候,第三本帐是经理自己弄的一个账?

   刘:那个实际上是经理自己从自身利益出发盘算的账,更接近经济学意义上的“成本-收益”。他的实际经营情况怎么样,他得有这么一个数,对吧?其实,国家财务制度规定哪些项目计入成本,哪些项目不能计入成本;乡镇政府把哪些项目纳入结算利润,哪些项目不纳入结算利润,背后都有利益考量。这和企业经理的考量不一定一样。

   周:可是国家常常是根据账面数据来做经济政策调整的是吧?

   刘:如果不了解现实运行机制,很可能就是这样。根据这个做的一系列宏观判断都是很有问题的。

   周:所以刘老师,这个所谓的“乡镇企业之谜”,其实很多时候还包括这个问题?

   刘:包括这个问题。后来有些政府腐败问题也从这里开始。因为政府官员知道每个企业这个账都是这么做的,每个企业都是违规者,所以要要挟企业做一些事就有了把柄:你不服从,我就弄你的账,翻旧账惩罚。这样就出现了一个良规劣制现象。这是什么意思呢?就是我们尽可以拍着脑袋制定一个非常完好的制度,但这个制度是无法严格实施的,同时允许或逼迫下面在实际运行当中,实行另一套可行制度,但是到必要的时候,我要想调查你的时候,就可以随时调查。

   周:因为他那套东西,谁也没法百分之百做到。

   刘:是,而且谁都知道,但要想调查你的时候,就查你账。

   周:您是否觉得,比如说谈乡镇企业当时发展得特别快,其实这种制度起了很大的作用,但是它也加剧了负面隐藏的问题。就像一个人长得很快,但身体里的肿瘤也跟着长。

   刘:对。这就等于政府提供的制度规则是一个非常有弹性的规则。在早期,这种弹性的制度规则,给了企业一个更强的发展动力。但也隐藏着问题。在政府想使制度弹性减少、日益走向规范的时候,又会产生新的问题。

   这两年我在广东一些地方调查,了解到政府取消了包税制,而按法定税收征税,同时对民营小企业降税。我问做企业的学生,现在政府对民营企业减税,比如说由原来的税费30%减到15%,我们以为这样就大大激发了民营企业的活力,在我们预想当中,就是企业的利润会增长,因为负担轻了嘛,实际情况是不是这样?或者说,这些民营小企业,过去包税制时候的实际税收、实际税率是多少?他们回答说大概是百分之七八的样子。

   你看,过去是有地方庇护、有默契的。现在官员不敢做这些事,一切照章办,结果形式上从30%降到15%,实际上就成了由百分之七八涨到15%,涨了一倍,你还觉得给企业减轻了。你看到的这些东西它是轻了,但是考虑到规范税制带来的变化,双轨变一轨,可能和政策出台时预料的不同。

   周:所以可不可以这么理解,中国的经济发展,有学者谈地方竞争这个框架确实也是有些道理,对吧?地方政府它到底是庇护,还是说它不管、不负责任,其实和地方企业的状况联系得非常紧,这个纯粹用经济学的道理还讲不了。

   刘:这就得增加很多社会因素,得有新的解释路径。

   周:因为纯粹按经济学的逻辑,企业和政府的联系就是税收,对吧?顶多招商引资的时候我优惠点税收什么的。一些经济学家来谈中国的地方竞争的时候,他就谈这个。但是其实实际情况他们想的力度都要大,无论是加强还是收缩。

   刘:对,力度都要大。这里面的实际运行机制,在没有调查时就没太搞清。我们当年调查乡镇企业的时候,跟王老师讨论说,其实我们做案例研究最重要的就是发现机制,它是怎么连接的?我们讲的政府和企业关系,其中最重要的就是机制。

  

   二、机制:调查态度与学理研究


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