柯华庆:党规与社会主义法治

选择字号:   本文共阅读 477 次 更新时间:2021-02-08 22:57:13

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柯华庆 (进入专栏)  
“四个善于”是作为领导党的中国共产党进行执政的有效方式。事实上,在资本主义党争民主制中,一个政党通过竞选成为执政党之后也会有“三个善于”:善于使党的主张通过法定程序成为国家意志,善于使党组织推荐的人选通过法定程序成为国家政权机关的领导人员,善于通过国家政权机关实现党对国家和社会的领导。然而,执政党的定位大大降低了中国共产党作为领导党的定位。

   宪法总纲第一条明确规定了中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征,中国共产党的领导地位具有直接的宪法依据。执政是落实领导的方式,并且中华人民共和国政权本身就是在中国共产党的领导下建立的,所以中国共产党的执政地位就间接地具有宪法依据。正是因为中国共产党是领导党,中国共产党才能成为执政党,中国共产党作为执政党才具有与西方执政党不同的特征。一是唯一执政。中国共产党是中国唯一的执政党,除了中国共产党以外没有任何其他的执政党。西方国家的执政党是多元的,不确定的。二是法定执政。中国共产党执政是由中国共产党的领导地位决定的,是宪法明确的,不存在任何时候与其他哪个政党通过选举竞争执政的可能。然而,在西方多党竞争制下,政党必须通过选举竞争实现执政。三是长期执政。在建设法治中国和实现中华民族伟大复兴中国梦的过程中,中国共产党的执政是长期的,越长越稳定越对国家和人民有利,不存在法律规定的执政期限问题。西方国家的政党的任期都是有法律规定期限的。四是一元执政。中国共产党不仅执掌中央政权,而且执掌任何一级地方政权。西方国家多是多元执政,不同层级的政权可能掌握在不同的政党手中。

   必须明确区分中国共产党作为领导党和执政党的两重身份。作为领导党的中国共产党是全体党员,作为执政党的中国共产党是由国家政权中的一个个党员组成的;作为领导党的中国共产党是各级党组织,作为执政党的中国共产党是党员个体,只不过这些个体都具有中国共产党党员身份。从功能上看,领导党既领导执政党又监督执政党,监督是为了更好地领导,在国家政权中执政的党员代表们必须接受党委领导。作为领导党,中国共产党不仅仅要通过党的系统去监督执政的党员干部,而且要领导人民群众(包括民主党派、无党派和人民团体等等)去监督执政的党员干部,因此,领导党可以并且必须监督执政党。领导党和执政党的区分使得我们对中国共产党的性质有了更清晰的认识。党的系统中有党员、党员干部、党员领导干部、各级党组织和全党。国家政权系统中有中共党员干部、非中共党员干部、中共党员领导干部和非中共党员领导干部。中共党员干部和中共党员领导干部占绝大多数,处于绝对主导地位。国家政权中的非中共党员干部和非中共党员领导干部之所以接受中国共产党的领导,并非因为中国共产党是执政党,而是因为中国共产党是领导党,既领导执政党,又领导参政党和无党派人士。

   中国共产党作为领导党和执政党的两重身份为我们理解中国共产党与法律的关系,构建社会主义法治体系奠定了基础。

   第一,中国共产党作为领导党和执政党都有宪法依据,因而具有合法性。现行宪法序言既陈述了中国共产党领导中国各族人民建立中华人民共和国和领导中国各族人民进行社会主义建设的历史事实,同时明确了我国将长期处于社会主义初级阶段,“中国各族人民将继续在中国共产党领导下”。2018年宪法修正案在总纲第一条加上“中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征。”因为中国共产党是领导党,所以中国共产党是唯一执政党,中国共产党作为执政党也在宪法之中,具有合法性。

   第二,中国共产党作为执政党在国家法律和党内法规之下。中国共产党作为执政党的表现形式是党员代表们进入国家政权之中,党员代表们同时具有公职人员的身份。党员首先是公民,国家法律适用于全体公民。党员毫无疑问也适用国法,但这个时候是以公职人员身份适用,而不是以党员的身份适用。也就是说,党员有两个身份,他既是党员又是公民,所以对党员同时适用国家法律和一般党内法规。党员干部有三个身份,既是公民、党员和党员干部,既要遵循国家法律、一般党内法规又要遵守专门适用于党员干部的党内法规。党员领导干部有四个身份,既是公民、党员和党员干部,又是党员领导干部,适用国家法律、一般党内法规、专门适用于党员干部的党内法规和专门适用于党员领导干部的党内法规。党员干部和党员领导干部首先都是公民,以公职人员身份存在于国家政权之中,所以必须在国家法律范围内活动,必须带头严格遵守国家法律。总之,中国共产党的领导党的性质决定了中国共产党党员除了遵守国家法律还需要遵守党内法规。

   第三,中国共产党作为领导党是在除宪法之外的国家法律之上。作为领导党的中国共产党的表现形式是各级党组织实现,而非以任何党员个人。党组织和党员的区分尤为重要。对作为领导党的党组织只能适用党规,不能适用国法。中国共产党领导国家政权,而非国家政权本身。仅仅将中国共产党定位为执政党降低了中国共产党的领导地位,不利于中国共产党对执政党员进行领导和监督,从而实现长期执政。中国共产党要始终成为中国人民和中华民族的先锋队和领导党,必须在每一次领导立法之后把握未来社会的发展规律和前进方向,走在全国人民前面;必须对具有保守性的国家法律保持警惕,适时变革现行法律。如果中国共产党领导立法之后严格在宪法法律范围内活动,中国共产党就不可能实现下一次的领导立法,中国共产党就不可能始终处于领导地位。需要特别说明的是,中国共产党作为领导党在国家法律之上,在国家法律之上的是中国共产党的各级组织而非党员。否则党员就会成为特殊公民,违背“法律面前人人平等”原则。

   第四,中国共产党作为领导党在党内法规之下。作为领导党的中国共产党在国家法律之上是否就不受约束呢?否。社会主义国家要走上法治道路必然要求任何人和任何组织都遵守法律,但法律并非仅仅指国法。中国共产党十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》之所以具有里程碑意义就在于将“完善的党内法规体系”作为中国特色社会主义法治体系的重要组成部分。绝大多数法律人将议会主权作为法律正当性的基础,认为法律就必须是国法,必须是议会制定的。从各国法治经验来看,并非如此。判例法国家的法律大部分都是法官确立的先例。法律人津津乐道的英国大宪章仅仅是国王与贵族之间的协议而已。二十世纪中叶以来,很多资本主义国家通过大量行政法规治国,大陆法系国家也盛行法官实证主义。党的变革性与法治的稳定性之间的矛盾可以通过党内法规的灵活性来解决。社会主义法治与资本主义法治的根本区别就在于中国共产党遵守与国法并行的另一套规则,以保障中国共产党的先进性和纯洁性。将党内法规作为中国特色社会主义法律体系的有机组成部分可谓抓到了中国法治道路的牛鼻子。1978年,邓小平在《解放思想,实事求是,团结一致向前看》指出:“国要有国法,党要有党规党法。党章是最根本的党规党法。没有党规党法,国法就很难保障。”2016年12月《中共中央关于加强党内法规制度体系的意见》明确提出“治国必先治党,治党务必从严,从严必依法度。加强党内法规制度建设,是全面从严治党、依规治党的必然要求,是建设中国特色社会主义法治体系的重要内容,是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要保障,事关党长期执政和国家长治久安。”党内法规在社会主义国家中的重要性是不言而喻的。将党内法规从国家法律体系中独立出来是因为党内法规有不同于国家法律的特点:由于中国共产党是先锋队,是领导党,所以党内法规比国家法律具有更高的道德性,比国家法律要求更严;由于中国共产党是自我革新的党,党内法规必须具有灵活性,立法程序不能太复杂,否则就会有损中国共产党与时俱进和自我革新的品格。党内法规的这两个特点就是为了确保党的先进性和党始终处于领导地位。

   中国共产党章程中宣示“党必须在宪法和法律的范围内活动”,现行宪法总纲第五条中规定“一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织都必须遵守宪法和法律。一切违反宪法和法律的行为,必须予以追究。任何组织或者个人都不得有超越宪法和法律的特权。”为了理解这两个条款,首先我们需要将宪法和一般的国家法律分开。宪法中仅明确了中国共产党的领导地位,但没有针对中国共产党的具体规范,所以中国共产党也不可能有违反宪法的行为。前几年宪法学界之所以提出中国共产党“良性违宪”是因为他们不认可宪法序言中规定的中国共产党领导的法律效力。2018年宪法修正案之后,中国共产党便不存在“良性违宪”的可能了,只要是中国共产党领导下所做的变革都符合宪法规定的“中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征”。然而,中国共产党所领导的改革可能会与现行国家法律不一致。例如正在进行的党和国家机构改革必将对现行法律和行政法规造成比较大的冲击,如果我们要求中国共产党严格遵守现行法律和行政法规,那么这些改革就无法进行。如果我们用党内法规来规范中国共产党各级党组织的行为,这些改革就可以进行,因为改革正是在中国共产党领导下进行的。因此,“党必须在宪法和法律的范围内活动”只能是指中国共产党作为执政党在宪法和国家法律范围内活动,也就是指进入到国家政权内的党员代表们必须在宪法和国家法律范围内活动,而非指作为领导党的中国共产党必须在国家法律范围内活动。如果中国共产党领导人民制定国家法律之后必须严格在国家法律范围内活动,中国共产党就不可能始终成为领导党和自我革命党,因为国家法律是稳定的保守的体系。中国共产党作为整体是领导党,必须在宪法和党内法规范围内活动。如果中国共产党必须在国家法律范围内活动就没有必要另外制定一套党内法规。中国共产党作为执政党,即使是唯一执政党和长期执政党也不需要特别的党内法规来规范,因为中国共产党作为执政党是中国共产党的党员代表们进入国家政权,严格遵守国家法律就可以。因此,是中国共产党的领导党地位决定了中国的法治结构是党规与国法并行的二元法治。中国特色社会主义最本质的特征就是中国共产党的领导,社会主义法治与资本主义法治的根本区别就在于中国共产党作为领导党遵循与国家法律不同的党内法规。

党内法规是法律,那么党内法规体系与国家法律体系的关系就是一个不可回避的问题。2012年的党内法规制定条例第二条规定的党内法规定义是:“党内法规是党的中央组织以及中央纪律检查委员会、中央各部门和省、自治区、直辖市党委制定的规范党组织的工作、活动和党员行为的党内规章制度的总称。”党内法规仅仅是规范党员的行为和党组织的工作和活动的,党内法规的名称名副其实。事实上,以“党内法规“之名的党内法规不仅仅规范党员和党组织,而且涉及其他非党主体,最典型的是《中国共产党统一战线工作条例》涉及到民主党派、无党派、工商联等等。2017年6月中共中央印发的《关于加强党内法规制度建设的意见》明确完善以“1+4”为基本框架的党内法规制度体系,即在党章之下分为党的组织法规制度、党的领导法规制度、党的自身建设法规制度、党的监督保障法规制度4大板块。由中共中央办公厅法规局编辑的,2017年8月由法律出版社出版的《中央党内法规和规范性文件汇编(1949年10月-2016年12月)就是按照“1+4”为基本框架的。党的自身建设法规制度是狭义的建设法规制度,党的组织法规制度和党的监督保障法规制度实际上也属于党的建设法规制度,党的领导法规制度不同于其他三种法规制度。党章中既有党的建设法规制度也有党的领导法规制度。2019年8月30日修订通过的《制定条例》第三条非常明确规定党内法规是“规范党的领导和党的建设活动”的,是一个明显的进步。顾名思义,党的建设(简称“党建”)仅仅涉及党员和党组织,也一直是中国共产党重视的,已经成为马克思主义理论下的二级学科。党建包括思想建党和制度治党,制度可以是非正式制度也可以是正式制度,正式制度包括党内法规和规范性文件。思想建党是理论上的和信念上的,制度治党要求规范化和强制约束力。中共中央强调全面从严治党和依规治党必然要求对党的建设进行规范,对党的建设进行规范的法规称为“党内法规”是合理的。 (点击此处阅读下一页)

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