达巍 周武华:回到未来-2020年美国大选与中美关系的机遇

选择字号:   本文共阅读 350 次 更新时间:2021-01-27 23:02:03

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达巍   周武华  
”民主党可以从“旧的民主党人”的左翼政策假定出发,对其加以改造,以适应当前时代的特征和条件,并形成民主党对当前美国面临的问题的回应。上述观点的提出绝非偶然,都反映了美国社会的客观变化以及美国两党尝试提出解决问题的方案。拜登与特朗普虽然在竞选中剑拔弩张、针锋相对,但是实际上仔细阅读两人以及两党的政策主张,双方拿出的治疗美国社会矛盾的“药方”也颇有“神似”之处。例如,拜登本人在谈及他未来的对外政策时,总是将“为了中产阶级的外交政策”作为重要内容。2020年民主党全国代表大会通过的政纲也包含着 “支持制造业回流”“不对外包就业机会的企业进行公共投资”等政策主张。而特朗普虽然连任失败,但是在其接受提名演讲以及第二任期施政纲领中,也可以清楚地看出,终结新自由主义全球化、建立民族主义的经济体系是其筹划的第二任期核心任务。也就是说,美国民主、共和两党都在向发挥国家和政府作用、解决新自由主义全球化带来的负面作用的方向移动。

   在对华政策上,拜登及其团队成员虽然是典型的建制派,其对华政策主张在过去四年也绝不是静止不变的。未来的拜登政府不可能回到2016年甚至2008年去制订其对华政策。2020年初,拜登本人在《外交事务》杂志上发表署名文章《为何美国必须再次领导:特朗普后的美国对外政策》。大选前《外交事务》杂质上发表候选人的文章是美国选举政治的传统,文章内容一般被看作候选人未来外交政策的“宣言”。在这篇文章中,拜登解释了何为“为了中产阶级的外交政策”:“为赢得与中国或者其他任何国家的竞争,美国必须强化她的创新优势,团结世界各地其他民主国家的经济力量,抗击不当的经济行为,减少不平等现象。”从这里可以看出,前述“为了中产阶级的外交政策”与拜登的对华政策有着直接的关联。拜登团队与民主党进步派在观点上的呼应,已经预示了其对华政策的新变化。

   除了美国整体内外政策取向将制约未来的拜登政府的对华战略方向外,拜登政府也将受到美国国内精英与民众的对华态度的制约。经过过去四年的变化,美国公众与精英阶层对华认知都发生了巨大的负面变化。此次大选民主党在国会战绩不佳,未能夺回参议院的控制权,众议院的席位也有缩水。也就是说,未来拜登政府一上任,就可能面临一个府会弱分立的局面。拜登政府在上任之后马上就要受到国会当中共和党的强大压力,他希望赢得两年后的中期选举,以便形成府会一致以便推动其国内政治经济议程。因此,拜登政府必然会对共和党以及民众有所迁就,对华示强是一个争议和代价都较小的选择。美国民调机构皮尤中心2020年4月对美国公众的调查显示,66%的美国公众对中国持消极看法。该机构自2005年开始做这一调查,从2005年至2017年,对中国持消极看法的美国民众比例一直维持在42%~51%之间。2017年特朗普上任时,这一比例还是47%。但是经过过去几年中美关系的恶化,这一比例在两年时间内上升了19%,达到了自有调查数字以来的最高点。美国智库战略与国际问题研究中心(Center for Strategic and International Studies, CSIS)2020年对美国民众与“思想领袖”所做的民意调查也显示了类似的结果。在美国公众中间,认为中国是美国最大威胁的民众为54%,远超位于第二位的俄罗斯(22%);打压华为等中国高科技企业获得了美国多数人的支持,在精英中更有71%的人支持以某种形式禁止华为和中国其他高科技企业进入美国第五代移动通信技术(5G)市场;多数美国精英认为,当中国对美国盟友及伙伴“构成军事威胁时”,愿意“付出重大代价”来干预。美国智库布鲁金斯学会研究员托马斯·赖特( Thomas Wright )则指出,从民主党来看,过去四年民主党对华主流观点也发生了较大变化。这些变化包括对中国国内政治制度的发展方向态度更加消极;要求下届美国政府采取比奥巴马政府更富竞争性的对华政策,但也要避免与中国发生冲突;要制定美国自己的产业政策以应对中国经济和科技崛起;试图拉拢盟友伙伴一道对付中国等。

   显然,未来拜登政府的对外政策与对华政策,不可能回到奥巴马政府甚至更早的立场上去。毕竟,美国过去几十年对华接触战略是建立在两个基本事实之上的:其一,美国的经济规模和综合国力远远超过中国;其二,中国或者处于国际体系之外,或者是处于国际体系的边缘地带。2020年,中国的经济规模预计将会超过美国的70%,而中国已经日益走近世界舞台的中央。这种事实层面的根本变化当然会引导美国对华战略出现根本性的变化。理解和分析未来拜登政府的外交政策和对华政策,与其“往回看”,将其看作是向奥巴马政府甚至更早的某一届美国政府政策的回摆,不如“向前看”,将其看作是美国社会在2008年金融危机之后,继奥巴马、特朗普之后第三次试图为美国寻找解决方案的尝试。换言之,拜登政府的政策不是“回到过去”,而只是另外一种形式的“驶向未来”。这次尝试的方向当然更接近于民主党的奥巴马政府而不是特朗普政府,但是一定会与奥巴马政府或者之前的“接触”战略时期存在一定程度的不同。

  

三、中美关系:或可争取的未来

   尽管拜登政府的对华战略很难回到过去,但是即将于2021年1月20日开启的美国新政治周期还是将为中美关系带来新的机遇。

   第一,中美关系滑向战略对抗与战略冲突的可能性下降,双方更有可能将中美关系稳定在战略博弈与战略竞争的范围内。美国旧有的对华“接触”战略终结之后,中美关系告别旧的战略框架并且走向更为困难和消极的新框架已是定局。不过,这种新框架的内容究竟是什么,迄今尚未定性。特朗普政府在上任第一年推出的《国家安全战略》报告中将中美关系定位在“战略竞争”上,但是对战略竞争的内涵鲜少论述。更重要的是,伴随中美关系在2018年后持续恶化,特别是2020年新冠肺炎疫情暴发后,中美关系已经很难再用“战略竞争”来概括。特朗普政府通过贸易战、科技战等形式打压中国。2020年美国政府在诸多文件和官方讲话中开始试图直接攻击中国执政党和中国领导人,并且试图将中国共产党与中国普通人民区隔对待,这种做法在某种程度上已经带有“政权更迭”的意味。也就是说,中美关系在特朗普任内很快从战略竞争滑向了战略对抗,如果处理不慎,双方爆发战略冲突也绝非不可想象。白宫易主,为中美选择双边关系的基本走向提供了新的机会。曾在奥巴马政府中担任助理国务卿的库尔特·坎贝尔(Kurt M. Campbell)与苏利文在其名为《不引致灾难的竞争》中表示,若以中国最终会自行崩溃作为目标来制定新的遏制战略,那么美国将误入歧途。其如果双方能够有效管控,中美有可能避免双边关系的自由落体,避免走向战略对抗和战略冲突的程度。苏利文与美国智库对外关系委员会研究员詹妮弗·哈里斯(Jennifer Harris) 则已经开始筹划如何通过改变美国盛行的新自由主义经济哲学来与中国竞争:包括要加大投资力度促进经济增长,无需过度担心债务问题;积极推动美国自己的产业政策应对中国挑战和气候变化威胁;细致审视贸易协议,抛弃“贸易越多越好”的思想等。这些思考是对新自由主义的深刻反思,也是对美国未来发展道路的认真思考。通过调整美国自身的政策来解决国内问题并与中国竞争,总体来说属于“正向竞争”,比起特朗普政府的做法是一种更加积极的变化。

   第二,中美之间的战略竞争面会受到更多的制约,双方更有可能将其变成“有限竞争”。中美关系的竞争面上升虽然已经是不争的事实,但是关于中美竞争,仍然有诸多问题有待解决,也可以从很多方面入手去限制竞争。其一,两国之间的竞争是正向竞争还是负向竞争?拜登在其外交政策宣示中,第一条强调的总是“正向竞争”。也就是说,未来的拜登政府希望从做好美国自己的事情出发与中国竞争,而不是通过削弱中国来与中国竞争。如真能做到,这种竞争对中美两国就不一定是坏事。其二,竞争的目标是什么?竞争是为了让自己在国家竞争中占据优势,还是为了改变对方、颠覆对方、消灭对方?竞争中是要争取绝对获益即可,还是必须获得更多的相对收益?竞争的结果是正和(中美双赢)、零和(一国所得与另一国所失相加为零)还是负和(为了伤敌一千,宁可自损八百)?从当前拜登团队的表态来看,其目标主要还是在于在竞赛中占据优势,而不是一定要打垮中国。其三,是局部竞争还是全面竞争?中美在经济、科技竞争之外,是否也在全球地缘政治竞争?意识形态竞争是否是中美竞争的一部分?从拜登及其团队表态看,目前可以比较确定的是科技竞争将继续深化;经济竞争也必然持续,但是这一竞争可能不会以贸易战的形式展开,更多地可能是通过国际多边经济规则来竞争;中美的地缘政治竞争是可以管控的;意识形态竞争则完全没有必要。白宫易主,为中美控制竞争的性质、范围和方式提供了机遇。需要看到,中美关系中当然存在大量的竞争面,甚至可以说竞争面将是中美关系这对矛盾中的主要方面,但是中美关系存在较大的竞争面,与断定中美关系的性质“战略竞争”还是有差别的。一旦将中美关系的主题定义为“战略竞争”,就意味着中美之间的竞争不是为了某个领域获取优势(高下之争),而是为了在最重大的国家战略层面(权力与安全争夺)中击败对方(胜负之争),甚至是消灭对方(生死之争),也意味着竞争而非合作在中美关系中占据了压倒性的优势。

   第三,中美关系的合作成分可能会有所增加,双方更有可能将竞争关系发展为“竞合”关系。拜登团队一直强调在与中国竞争的同时,也要在必要的问题上与中国合作。应对气候变化和全球公共卫生挑战,是未来中美两个比较明显的合作点。此外,中美在国际宏观经济稳定、伊朗核问题、朝鲜半岛核问题、世界贸易组织等国际多边机制改革等领域都有一定的合作空间。这些未必能够在拜登任期内取得重大进展,面对每个问题,中美在可能合作的同时,也都面临利益与观念的分歧,但是白宫易主至少提供了为中美关系增加合作成分的机遇。如果能够抓住这个机会,中美关系并不仅仅是竞争,而将呈现竞争合作并存的“竞合”(co-opetition)局面。

   第四,拜登团队可能给美国对华政策带来较强的可预期性。拜登是经验丰富的政治家,曾经担任36年的参议员以及八年副总统,并三次担任参议院对外关系委员会主席。这样的履历在当今美国政界可以说罕有其匹。与特朗普不同,拜登团队拥有一大批外交专才。已经确定的国务卿人选布林肯、财政部部长珍妮特·耶伦(Janet Yellen)、国家安全事务助理苏利文都拥有丰富的实务经验,并曾多次在担任政府要职,对中国也相对了解,拥有与中国政府打交道的长期经验。其团队其他成员多数还不明确,不过由于拜登与两党建制派关系深厚,这意味着他拥有非常雄厚的人才储备池。拜登个人以及他的团队的特质意味着未来的拜登政府对中美关系以及经贸、朝核等敏感议题都十分熟稔,对美国政府长期的政策立场理解到位。四年前特朗普当选总统后,曾经贸然接听台湾地区领导人电话、发推特质疑“一个中国”政策的必要性。白宫易主,意味着在拜登任内发生此类事件的可能性不大。在中美双方未来的互动中,也不易出现类似特朗普那样的出尔反尔、决策随意的情况。需要强调的是,美国执政团队的专业性并不意味着其对华政策就对中国有利,而是意味着决策的可预期性强。对于经过特朗普政府四年“折腾”已经有些脆弱的中美关系而言,可预期性强是一个利好。

   综合以上,拜登当选美国总统为中美关系提供的机遇不是“回到过去”的机遇,而是有可能给两国一个相对稳定、理性和专业的四年,利用这四年充分沟通、有效合作,将原本已走向战略对抗轨道的中美关系稳定下来,使双方有可能做更充分的准备,向新的战略框架“再出发”,并争取一个相对更好的未来,这就是本文所谓“回到未来”的内涵。

  

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