胡波:中美南海竞争的格局和趋势

——基于权力、规则及第三方因素三大变量的综合分析
选择字号:   本文共阅读 3653 次 更新时间:2021-01-27 22:56:30

进入专题: 南海   中美关系   权力竞争   海洋秩序   第三方因素  

胡波  
此外,一些中国高级官员对这一事件的非正式表态,客观上带来了对外舆论的混乱,增加了美国对中国关于国际法解释的质疑和对中国日益增长的海上实力的担忧。

   对中国来说,向联合国提交关于"断续线"的照会只是对马来西亚和越南提交 200 海里外大陆架划界案的回应。2009年5月6日,置南沙争议海域的现状于不顾,越南和马来西亚联合向联合国大陆架界限委员会提交了各自在南海 200海里外大陆架的界限信息。5月7日,越南单独提交了另外一份200海里外大陆架信息,并声称对西沙群岛和南沙群岛拥有主权。对此,中国不得不做出反应,向联合国提交了包含"断续线"信息的照会。而美国对中方照会中"不源于陆地领土的'领海'或其他水域主张"表示关切。2010年,克林顿在河内的讲话也指出,"海洋主张只能基于合法的陆地主张"。尽管美国避免直接批评中国,但中国认为这是美国积极介入南海问题的信号。

   (二)2013 年到 2016年

   国际法及规则分歧是这一时期中美南海摩擦加剧的最重要原因,美国支持菲律宾"南海仲裁案"、反对"断续线"和关于南海地物法律地位的不同解释,极大地降低了中美双方的互信。同时,权力竞争不断强化、第三方因素影响也有了新的表现。

   菲律宾于 2013 年 1月 22 日单方面启动南海仲裁程序。2016 年 7 月 12日,"南海仲裁案"仲裁庭公布了本案裁决书,并做出了一系列偏颇或荒诞不经的判断。虽然没有公开的直接证据表明美国政府参与了仲裁程序,但美国确实就此对中国提出了法理上的挑战。值得注意的是,美国助理国务卿丹尼·拉塞尔在 2014年 2月5日的国会听证会上,明确指出南海"九段线"不符合国际法,要求中国进行说明,表明美国已经开始公开反对中国的南海主张,并支持菲律宾等其他声索方。随后,越来越多的美国高级官员重复拉塞尔的表态,一再指责中国违反《公约》。2014年 12月5日,美国国务院发布了《海洋界限∶中国南海海洋主张》,分析了中国在南海利益声索的法理问题。针对菲律宾和美国的动作,2014年 12月7日,中国外交部发布了《中华人民共和国政府关于菲律宾共和国所提南海仲裁案管辖权问题的立场文件》,通过无可争议的证据和缜密的逻辑,揭露了菲律宾在"南海仲裁案"中的政治操弄,并质疑仲裁庭对于本案的管辖权。

   仲裁裁决出台后,美国率先敦促中国接受仲裁裁决,指出"这是一个终局性的、对当事双方都有法律约束力的裁决",并表示"希望双方遵守相关义务"。关于南海"断续线",中国认识到其海洋主张由于历史原因而造成的相对模糊,并在澄清方面取得了一定进展,特别是《中华人民共和国政府关于中国南海领土主权和海洋权益的声明》,对中国在南海的海洋主张作出了全面说明。中国反对强制性仲裁和第三方介入,坚持通过当事方的谈判磋商解决争端,这与中国的传统和实践有关,不涉及中国对《公约》的立场问题。

   不仅仲裁进程加剧了中美之间的战略竞争,美国和其他国家公开敦促北京接受这一裁决也损害了中美关系。2016年7月13 日,中国外交部发言人在回应美国国务院要求北京和马尼拉遵守仲裁庭"具有法律约束力"的裁决时提到,华盛顿"对事实视而不见",违背了法治理念、国际法和国际关系的基本准则,以及美国在领土争端上不持立场的声明。美国一直敦促其他国家遵守《联合国海洋法公约》,但至今仍拒绝批准该公约。根据笔者对一些中国官员的采访和学术观察,"美国所代表的西方势力操纵了南海仲裁案"的观点在中国是非常令人信服的,特别是菲方律师团队的背景和组成,使人很难不怀疑美官方所扮演的角色。而对美国来说,中国对仲裁及其裁决的"四不"立场是不遵守国际法的直接表现。

   在这一时期,"南海仲裁案"受到了中国和美国学术界及公众的广泛关注,使南海问题成为政治和社会焦点,双方丧失了政策回旋余地,不得不在国内和国际上捍卫自己的政策,反而加剧了矛盾和分歧。

   关于权力竞争,2013—2015年间,中国在南沙群岛中方控守岛礁上进行的大规模陆域吹填工作则被视为美国南海政策的又一大转折点。美国表面上打着维护南海航行自由的旗号,实质主要是因为美国担心,中国在南海的基地可能会使美国在今后危机中的军事干预或者其他军事行动复杂化,中国早期的填海工程并没有引起美国足够的重视,但奥巴马政府在 2015年初突然对此问题变得直言不讳,很大程度上是受到了中国岛礁建设规模和速度的刺激。

   中美两国的观察家们基本都同意,中国的岛礁扩建工程和美国的反应激化了中美在南海地区的战略竞争。坦率地说,中国在南海地区的填海造陆主要是为了弥补与其他声索国在基础设施建设方面的历史性差距,并加强在南沙群岛的防御力量。然而,美国对力量对比的变化非常敏感,并夸大了这些前哨的军事潜力。2015年5月14日,当时的助理国防部长史大伟表示,"中国的行动可能会带来一系列军事影响,如部署远程雷达、大型侦察机,停泊排水量更大的船舶和建设舰载机的备降机场。"在《亚太海上安全战略》报告中,五角大楼强调,中国在南沙的岛礁建设工程将给其在南海的"扩张"提供强大的物质基础。

   从 2015年5月起,岛礁军事化成为美国关注的重点问题。奥巴马政府一再对"南海军事化"表示关切,要求中国中止其行为。2015 年 9月,奥巴马总统和习近平主席在白宫会晤后,美国认为中国做出了"南海非军事化"承诺,然而,美国的这种判断是毫无根据的。美国中国问题专家傅泰林就指出,"习近平主席声明的实质,取决于中国如何定义'军事化'一词,我们用来评估中国的行动需要一个明确而不是过于宽泛的军事化定义。" 在汉语中,军事化或非军事化是一种程度而不是结果,当汉语翻译成英语时,真实含义容易被误解。事实上,中国关于岛礁军事部署的政策是一贯的,即中国在南沙群岛的力量部署取决于中国面临的威胁大小。相关表态确实表达了善意和克制,但没有得到美国足够的重视和理性的回应,美方只是遵循极端的逻辑,漫天要价,要求不能部署任何武器。此外,中国认为美国在军事化问题上存在偏袒和双重标准,批评美国对其他方在有争议岛礁上的军事部署以及美国自身在南海的军事活动置若罔闻。

   作为对中国岛 礁建设的直接军事反应,美国加强了对中国控制岛礁的"航行自由行动" (FONOPs)。1983 年以来,美国海军就在世界各地执行"航行自由行动",但 2015 年 10 月 27日的美军驱逐舰"拉森"号开启了一种更具挑衅性的行动模式,变得更加政治化和军事化。从中国的角度看,这种"航行自由行动"是一种赤裸裸的权力政治游戏。

   第三方因素也有了一些新的发展。如上所述,美国在海洋划界和仲裁等问题上更多地支持其他声索国,这使中国不得不怀疑美国的意图。在此期间还发生了两起重要事件。2014 年 3 月,中国和菲律宾在仁爱礁附近发生对峙。菲律宾船只试图加固1999 年被其故意搁浅用作基地的一艘坐滩的军舰,遭到中国海警阻止。3 月 29日,在美国的外交和军事支持下,马尼拉在放弃加固基地设施的同时,重新给坐滩军舰提供了补给。在此期间和之后,华盛顿和北京就这个问题发生了几次直接的外交摩擦。包括奥巴马总统本人在内的几位美国政要向中国方面强调,"使用武力、威胁使用武力和其他恫吓手段是不可接受的"。而北京则敦促美国不要在主权问题上偏袒一方、停止不负责任的言论,停止怂恿其盟友的挑衅和危险行为。

   2014 年5月初,中国在西沙群岛中建岛以南 17 海里处部署深水钻井平台"海洋石油981"进行油气勘探作业。对此,越南派遣作战潜水员,在水中释放了大量渔网和大型障碍物干扰其作业。随后,中国护航船只与越南干扰船只发生激烈对抗。华盛顿虽然没有给予越南任何具体支持,但在外交上和舆论上站在了越南一边。美国国务院发布了一份新闻声明,批评中国的"单方面行动是以破坏地区和平与稳定的方式推进有争议地区的海洋主张"。美国可能认为这是一种温和的反应,但在中国看来,这是一种无原则的偏袒。首先,中国认为这是非争议海域,尽管河内存在不切实际的权益主张; 其次,这次事件是由越南干扰中方作业并试图破坏钻井平台而挑起的冲突。

   (三)2017年至 2020 年

   特朗普政府的竞争偏好、中美力量对比的变化和战略沟通的缺失,使得南海地区的权力竞争达到了前所未有的高度,相较而言,法律分歧和第三方因素在这一时期的影响有所减弱。

   特朗普政府时期,南海问题在其对外政策中的分量并不重,始终未能进人核心议程之列,远远无法与经贸和朝核问题等相比。然而,"在一个被重新定义的大国竞争的国际安全环境下,南海已经成为中美战略竞争的重要舞台。美国在南海的对华战略竞争构成了特朗普政府对抗中国整体方针的重要组成部分,也是特朗普政府为推进所谓的'自由开放的印太战略'而做出的努力"。美国军方和战略界在《2017年国家安全战略》和《2018年国防战略》中强化了他们对海上竞争的看法,认为"中国将继续推行军事现代化,在短期内寻求印太地区霸权,将美国'挤出'印太地区,以实现在未来的全球领先地位"。

   在中国的语境体系下,"权力竞争"不算是个好词,中国一直回避这个用语,在中美互动中看起来相对被动,不愿意采用"进攻性"的叙事方式,只是在重申以往的政策和言论。随着中国海上力量的崛起,中国有能力在岛礁上部署先进武器装备、改善在南海地区的军事系统,其中一部分是正常的能力建设和日常巡逻,另一部分则是针对美国在南海岛礁周围不断增强的军事行动,而在中国看来这种合理的行动反被美国视为中国新一轮的扩张。面对中国在南海地区的崛起,过度的战略忧虑开始在美国国内蔓延。一些观察家认为,其他议题使得南海问题失焦,当特朗普政府将注意力放在朝核和经贸等问题时,中国正在南海不断得分。"美国正在失去对南海的控制。" 美国部分高级官员也在附和这一判断。2018年 4月26日,被提名为印度洋—太平洋司令部司令的海军上将菲利普·戴维森在参议院军事委员会的听证会上表示,"除了战争之外,美国已经没有手段可以阻止中国控制南海。"

   出于多方面的原因,中美的战略沟通和海上安全对话已陷入"停滞"状态,两国元首从未在正式会议或电话中讨论过南海问题,而是聚焦经贸关系和朝鲜问题。两国在 2017年建立了中美外交安全对话(又称"2+2"对话)机制,并举行了两轮会谈。南海问题是讨论的焦点,但对话的效果并不令人满意,因为双方仍在"各说各话",重申各自的官方立场。中国要求美国停止侵犯中国岛礁主权和安全利益的行为,而美国则强调中国不得破坏南海的"航行自由"、不能进行"岛礁军事化"。自 2018 年 11月第二轮结束之后,中美"2+2"对话再未开启。缺乏对话沟通加剧了双方的战略误解,当美国对中国海上崛起的焦虑和反应愈加剧烈,中国对美国在南海地区的政策也越来越悲观,即中方认为,无论中国多么克制,美国都不会放松在南海对中国的施压和挑衅。

   2018 年,双方关于南海岛礁"军事化"的摩擦变得更加激烈。5 月,中国在南沙群岛的部分岛礁上部署反舰导弹、地空导弹系统和电子干扰设备。考虑到相关基础设施早在 2015 年就已完成,这些岛礁军事部署的进度并不像外界预计的那样"迅速"。中国已经尽可能表示出克制,即使美国在岛礁周围加强军事行动的情况下,也只在岛礁上部署了必要的国土防御设施。然而,美国对此持不同看法,并做出了强烈反应。作为初步回应,2018年 5月23 日,美国五角大楼取消邀请中国军方参加 2018年"环太平洋"联合军事演习,11 月9日,美国首次公开要求中方撤出在南沙岛礁上部署的导弹。

在这一时期,法律分歧及摩擦有所降温,"南海仲裁案"已经结束,而且菲律宾杜特尔特政府愿意搁置仲裁裁决,中国则没有必要凸显法律分歧。(点击此处阅读下一页)

    进入专题: 南海   中美关系   权力竞争   海洋秩序   第三方因素  

本文责编:wangpeng
发信站:爱思想(http://www.aisixiang.com),栏目:天益学术 > 国际关系 > 地区问题
本文链接:http://www.aisixiang.com/data/124764.html

6 推荐

在方框中输入电子邮件地址,多个邮件之间用半角逗号(,)分隔。

爱思想(aisixiang.com)网站为公益纯学术网站,旨在推动学术繁荣、塑造社会精神。
凡本网首发及经作者授权但非首发的所有作品,版权归作者本人所有。网络转载请注明作者、出处并保持完整,纸媒转载请经本网或作者本人书面授权。
凡本网注明“来源:XXX(非爱思想网)”的作品,均转载自其它媒体,转载目的在于分享信息、助推思想传播,并不代表本网赞同其观点和对其真实性负责。若作者或版权人不愿被使用,请来函指出,本网即予改正。
Powered by aisixiang.com Copyright © 2021 by aisixiang.com All Rights Reserved 爱思想 京ICP备12007865号-1 京公网安备11010602120014号.
工业和信息化部备案管理系统