唐元:新能源产业的发展思路和政策建议

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唐元 (进入专栏)  
政府一方面要利用财税、价格等政策培育发展新能源市场,更要将功夫下在新能源产业上来,通过需求拉动显著提升新能源产业的研发、设计、制造和运营能力,突破技术瓶颈,培育出一个以技术创新为核心能力的新兴产业,为经济增长增加新的引擎。因此,需要克服政府部门之间职能划分的局限,统筹好新能源及相关产业发展的关系,政府既要制定新能源项目建设规划,也要制定相应的产业发展规划,从规范产业发展、提高自主化国产化水平、促进技术创新等多个方面加以支持和引导,切实提高我国新能源的产业水平和国际竞争力。

   2.坚持两条腿走路,既要大规模集中利用,也要重视分散利用,因地制宜多途径地发展新能源。从国际上看,欧洲主要走分布式利用的道路,德国2300万千瓦的风电装机中绝大部分是中小风场,最大风场的装机规模也只有6万千瓦,并且大部分风电直接入配电网,就地消化。美国既发展大型风电,也鼓励小型风电和家庭太阳能等分布式能源的发展。我国的资源禀赋条件,决定了我国需要走大规模和分散式发展相结合的道路,不能只把注意力放在大风电、大核电、大光电和大电网上。具体而言,在发电侧,不仅要在资源富集的地区建设风电和光电基地,大规模集中利用新能源;也要鼓励中小规模风场建设和资源条件一般地区的小型风电利用,加快量大面广的太阳能分散利用。在用电侧,采取“远距离输电和就地利用并举”的方针,既要加快输电通道建设,将新能源基地电力输送到负荷中心;也鼓励在可再生电源附近发展对电力稳定性要求相对较低、水资源消耗少的载能工业,将能量以载能产品的形式输送出来;同时,提高配电网智能化水平,逐步实现与分布式能源利用系统的电力双向供电,互济余缺,提高就地消纳能力。

   3.积极鼓励社会投资,利用价格、财税等政策对新能源的加快利用和降低成本实行双向激励。目前政府亟待建立合理的准入政策、技术标准和市场机制,特别是在当前电力供需出现阶段性过剩的条件下,进一步推进电力体制改革,加大对电网公平接入的监管,保证各类投资者无歧视地使用电网设施,形成有利于新能源发展的市场机制。新能源的价格补贴政策必须同时发挥两方面的作用,一方面,通过价格补贴提高新能源的经济性,以加快和扩大利用来实现产业的规模经济;另一方面要对投资者形成效率激励,促进其降低成本和技术创新。自2003年起实行的风电特许权招标,尽管出现了恶性竞争等问题,但竞争机制的引入显著降低了风电上网电价。根据资源状况设定分区域的风电标杆电价,虽然可避免出现恶性竞争,但却放弃了市场发现价格的功能,在当前技术进步加快的情况下政府难以科学、合理制定价格,无法对投资者形成效率激励,无法促进其技术创新、提高效率、降低成本。新能源的发展万不可在政府的长期补贴下得以维持,当前的适度补贴是为了将来新能源具有经济上的竞争力,价格补贴政策需要着眼这一长远目标。

  

四、政策建议


   (一)将新能源发展目标纳入“十二五”经济社会发展总体规划,并制定新能源产业发展规划

   发展新能源,对于制定和完成“十二五”节能减排约束性指标意义十分重大。根据初步测算,“十二五”时期进一步节能的潜力相对“十一五”有所减小,单位GDP能耗下降较现实目标在15%左右,如果将前文中提出的新能源发展目标分解到“十二五”时期,测算下来,在此期间新能源发展可以使单位GDP二氧化碳排放降低5%以上,也就说“十二五”期间还可以实现单位GDP二氧化碳排放降低20%左右,保持了“十一五”规划设定的目标强度。为此,“十二五”规划中更加重视新能源的发展,提出的发展目标与节能减排目标,特别是单位GDP二氧化碳排放下降结合起来。

   建议制订新能源产业发展规划,明确阶段性目标、主要思路、重点任务和政策措施。应充分发挥我国相对于发展中国家的技术创新优势,相对于发达国家的低成本制造优势,体现需求拉动技术创新的思路,在风电的叶片材料、控制系统、关键轴承、提高单机规模,太阳能的多晶硅制备提纯技术、有毒副产品的回收技术和环保技术、薄膜太阳能、光热发电,核电的大锻件、主泵、控制系统、特殊材料,可再生能力并网技术、储能技术等方面加快技术创新,推进产业化,将新能源产业发展成为以技术创新为核心竞争力的优势产业。

   (二)加强新能源技术创新支撑体系建设,完善鼓励自主创新的相关政策

   公共研发机构、试验平台在新能源技术创新体系中占有非常重要的位置,特别是在开展基础性和共性技术的研发、推进产业化以及执行政府重大研究计划中起着极为关键的作用。美国能源部下设专门的可再生能源国家实验室,在新能源研究开发中占有举足轻重的位置,连通用电气这样的巨型跨国公司也要利用国家实验室的设施进行风电的研究开发。人口只有400万人的挪威设有拥有2000名研究人员的能源技术工业研究院,每年的科研经费高达2.4亿欧元,在海上风电、多晶硅材料、潮汐能利用、生物质能利用技术的研究开发上处于国际领先水平。

   鉴于,我国的新能源研究力量分散、缺乏专业化,也缺少跨学科整合,建议设立开放式的国家新能源研究机构。从操作的层面上看,可以考虑在中科院增设新能源研究院/所,除了内部整合电工所、力学所、大连物化所、工程热物理所等单位的研究力量外,也要吸收大学和其他机构的研究力量。国家新能源研究机构不仅要具备一般科研条件和设施,而且具备中试能力,从而使其具备从基础研究、技术开发、试验示范、以及到检测认证全过程的试验能力。国家新能源研究机构要对企业、大学、其他研究机构开放,其功能是从事基础性、共性技术研发,实验、测试、认证等,以解决新能源产业共性技术供给能力不足的问题。

   进一步完善鼓励自主创新的相关政策。首先是要坚持和落实已有行之有效的科技政策。实施自主化依托工程,通过依托项目推进新能源装备的自主化、国产化。其次,尽快落实《装备制造业调整和振兴规划》实施细则,建立使用国产首台(套)装备的风险补偿机制,鼓励保险公司开展国产首台重大技术装备保险业务。落实鼓励科技创新的税收优惠政策。另外,创新科研组织形式,引导创立产业创新联盟,产业化方面的政府资金重点支持产业联盟对共性技术和关键零部件的国产化进行攻关。

   (三)加快标准、认证和检测体系建设,引导和规范产业发展

   丹麦、德国、美国、印度等风电强国普遍实施了风电设备认证制度。为此建议:一是建立符合我国自然环境、资源条件以及工业基础的风电、太阳能整机及关键零部件的设计和认证标准;二是在加快检测和认证能力的建设;三是实施统一的风电、太阳能认证制度,逐步实施强制性产品认证。

   另外,尽早制定风电、光电并网技术标准。并网技术标准的制定应由政府部门牵头,电网公司、发电设备制造商等多方共同参与。标准的制定既要参照国际标准,具有一定的先导性和引导性,以引导设备制造企业开发电网友好型技术,保障电网安全;也要考虑到我国产业现状,给国内制造企业和相关能力建设留一定的缓冲时间。

   (四)加快电网等配套设施建设,加强新能源电源规划与电网规划的统一与协调

   有重点、分步骤地推进输电网、智能化配网和储能设施建设。一是要加快输电通道和新能源项目入网线路的建设,特别是要加快已建成新能源项目的接入线路建设,解决设备撂荒的问题。二是在北京、上海等中心城市推进智能化、互动化配电网的建设。配电网的智能化和互动化是智能电网的核心,北京、上海等中心城市发展新能源的积极性很高,在太阳能屋顶发电、中小风电等分布式能源以及电动汽车的发展上居全国前列,对配电网的智能化和互动化提出相应的需求。另一方面,这些中心城市电网骨架坚强,用电负荷大,地方电力公司资金雄厚,具备推进智能配网建设的实力,地方电力公司也正在需求新的增长点,推动地方配电网智能化、互动化的积极性很高,因此这些中心城市在智能电网的建设上可先行一步,积累技术和运营经验,以便向全国推广。三是加快储能设施的建设,密切关注新型储能技术的发展,鼓励在新能源基地和负荷中心建设储能设施,平抑电网波动,支撑新能源的发展。

   加强电源规划和电网规划的统一和协调。厂网分开以来,厂网不协调的问题就开始凸现,这一现象在新能源领域十分突出。要解决此问题,首先是明确规划主体,国家能源主管部门是新能源发展规划和电网发展规划的主体,电网企业和地方政府的相关规划必须与国家的总体规划一致。其次是提高规划的科学性和严肃性。保障科学性的一个重要机制是多方参与,电源企业、电网企业、政府规划部门共同参与电力规划。

   另外,随着核电发展规模的明显加快,资源供应和核废料的处置问题凸现出来,建议加快我国大型核燃料后处理厂和快堆的立项工作,实施核燃料的闭式循环,提高资源利用率,减少环境污染。

   (五)完善定价机制,理顺管理体制,建立起适应新能源大规模发展的制度环境

   完善电价机制。为了适应新能源大规模发展的需要,应进一步完善电价机制,当前可采取特许权招标与标杆电价相结合的方式,一方面,对于规模大、资源条件好的新能源项目,继续实行特许权招标,通过引入竞争降低成本,也为政府制定和调整标杆电价提供参考;另一方面,对分散利用、资源条件不太好的项目,实行分区域新能源标杆上网电价,以鼓励企业投资和规范政府定价行为。此外,根据新能源发展规模,及时调整可再生能源附加水平,足额分摊新能源发展导致的成本上升。

   理顺管理体制。新能源技术创新和产业发展涉及到国家能源局、科技部、工信部、发改委、财政部、环保部、住建部、标准委等多个部门,为加强部门协调,避免多头管理或相互扯皮,应加强政府各部门的组织协调,明确各部门的任务和权责。

   (六)采取强制性和经济激励双重手段,进一步发挥电网企业的作用

   目前,新能源的发展,缺少对电网企业这一关键环节的要求,也缺少激励政策让电网企业从中受益。为此建议,对电网企业实行可再生能源配额制,即强制规定电网企业在其购买的电量中必须有一定比例的可再生能源,美国的实践证明这一制度对于加速可再生能源的发展是行之有效的。另一方面,要及时调整可再生能源附加水平,将新能源发展带来的成本增加及时加以疏导,不挤占电网企业的利润空间。

   (2009年)

  

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