黄明涛:法律监督机关——宪法上人民检察院性质条款的规范意义

选择字号:   本文共阅读 214 次 更新时间:2021-01-05 22:29:22

进入专题: 人民检察院  

黄明涛  
只不过基于对词语的不同理解,倾向于不同的立法策略而已。再比如,有支持写入“法律监督机关”的人指出,“监督并不特殊”,上下左右都可以互相监督,法律监督又是区别和补充党的监督、群众的监督、自上而下的行政监督的一种专门监督[25]——字里行间,对检察机关行使监督职权的小心翼翼的辩护之情,无法掩饰,隐约可见当年“语言即政治”的微妙处境。

   作为立法机关,全国人大常委会对于“一般监督”问题有着自己的认识,最高检的“2月16日草案”并非第一时间就被接受。彭真对于“2月16日草案”的判断是,其仍然延续了“一般监督”的精神,因此,他要求最高检和全国人大常委会法制委员会重点研究该问题,“作出明确、科学的回答”,[26]婉转表达了他对一般监督模式的否定意见。此后,经过1979年5月21日、6月7日的两次文本修改,其中经过了一些争论,一般监督问题产生重大转折,1954年组织法中的第3条、第4条被删去,代之以各级人民检察院“对于叛国案、分裂国家案以及严重破坏国家的政策、法律、法令统一实施的犯罪案件,行使检察权”的规定,由此,“检察机关行使检察权的范围界定于刑事犯罪的领域,废止了‘一般监督’”。[27]

   表面上,“人民检察院是国家的法律监督机关”这一表述保留了下来,王桂五认为这是1979检察院组织法的历史功绩。[28]但是,彭真同志在1979年6月12日向中央报送法律草案时,特别报告说,“仍确定检察院的性质是国家的法律监督机关……我们采取了列宁的指导思想,在做法上,根据我们的情况作了重大修改”;[29]最高检提交的《关于修正草案的说明》中的表述则是,“……(1)修正草案仍然确定人民检察院是国家的法律监督机关。但把宪法中关于检察机关职权的规定加以具体化,使之更加明确和集中”。[30]1979检察院组织法修改,具有修改1978年宪法的效果。鉴于立法者已经决定对1954年组织法进行重大修改,那么,必然不能遵守作为其复制品的1978年宪法(中的若干条款),在政策取向层面,这不难理解。至于“把宪法的规定具体化,使之更加明确和集中”的说辞,只是在文字上缓和了组织法偏离宪法之冲击感而已。

   (四)小结

   由此可见,我们应当谨慎地把握“法律监督机关”入法(1979)、入宪(1982)的意义。第一,不论是以“一般监督”或是“法律监督”来进行学理上的概括,1954年的宪法及检察院组织法对于检察院的职权定位,无疑受到了前苏联检察体制的直接影响,当年的立法语言上没有采用“法律监督机关”一词,并不能否认域外影响的实际存在。第二,“法律监督机关”在1978年至1979年期间变为立法语言,并不代表关于检察院如何开展“监督”工作已有共识,也不代表人民检察院完全回归至1954年体制。实际上,仅就法律条文而论,1979年的检察机关职权已有大幅度改变。如我们进一步考虑到20世纪70年代末期的宏观政经情势及我国对外关系的转向,更可知苏联检察体制的影响力必然处于急剧弱化之中。[31]第三,明确承认检察院的性质为“法律监督机关”,主要体现了拨乱反正的宣示意义,主要是对1957年开始的“对公权力之法律监督制度的全盘政治打压”的否定——这主要是面向过去的翻案,而少有面向未来的规定性。总而言之,“法律监督机关”这一概念,尚不足以为检察机关的监督职权提供具体、清晰的规范指引。

  

   三、作为宪法规范的“法律监督机关”及方法论检讨

  

   无论如何,“法律监督机关”这一概念进入到现行宪法文本之中,并且在迄今为止的三十多年之中保持了法律语言表述的稳定。在监察体制改革这样的结构性宪制变迁之中,检察机关受到的影响是显而易见的,[32]但宪法上的这一“性质条款”仍岿然不动,值得思考。[33]与此同时,在这看似静态的语言之下,是现行宪法实施以来,宪法学理的显著发展。因此,我们有必要先在宪法学方法论上作一定的检视,只有这样,才能准确地把握作为一个宪法概念的“法律监督机关”的独特含义。

   (一)文义解释:静态的宪法条文

   现行宪法上集中而直接关涉检察院的条款(主要是现第134—138条),基本上完全对接1979检察院组织法上的第1、2、9、10条,在新修订后的检察院组织法上,则分别对应第2条(性质条款)、第4条(职权独立条款)、第10条(领导体制条款)、第9条(与人大关系条款)。自1982年以来,这些宪法条文的表述没有任何改变。

   宪法上没有为“法律监督”提供明确定义。在检察院组织法中,何为“法律监督”,同样是模棱两可。一方面,在专门列举检察院具体职权的条款(主要是现第20条)中,出现了“对……实行法律监督”[34]的表述,疑似间接地承认了“法律监督权”;另一方面,该法第4条规定了“人民检察院依照法律规定独立行使检察权”,似乎以“检察权”概括了第20条所列举的各项不同权力(包括某些分句中的“实行监督”),令人难以把握“法律监督权”——假定可以这样表述——与“检察权”之间的关系。因此,即便宪法与组织法相结合,仅从文义解释也无法得出关于“法律监督机关”的认识。

   (二)历史解释:未完成的宪制设计

   在此情况下,应当追问“何种解释最能配合立法者的规定意向或其规范想法,由此就进入解释的‘历史性’因素”。[35]上文重点交代了1979年“法律监督机关”第一次完成法律化的相关背景,相信可以解答一些困惑。但这里要另外指出的是,从1979年到1982年之间,国家发展道路的根本转折处于“持续展开”之中——以“拨乱反正”这一关键线索为例,1979检察院组织法修改前后(1978年年底至1979年中期),拨乱反正还处于“方兴未艾”之时,而修宪的完成,则是在《关于建国以来党的若干历史问题的决议》通过之后,这标志着拨乱反正取得了阶段性的成果[36]——在宪法、组织法之间,看上去完全一样的字词表述之外,我们不能不留意到其背后政经脉络的复杂、微妙之处,对于制宪者(修宪者)规范意图的挖掘,不能止于1979年。[37]在这个意义上,“法律监督机关”作为宪法规范的特别意义有可能浮现出来。

   在此,需要注意到正反两方面的证据。一方面,在“八二修宪”的前一阶段,关于国家机构的讨论非常开放,连彭真同志也提出过“要不要保留检察机关”的议题供大家讨论,可见机构重建与立法层面的“宣示性”机构定性并没有终止有关检察院是存是废的讨论。另一方面,修宪工作的后一阶段决定以1954年宪法作为该次修改工作的基础文本之后,此前相对开放活泼的讨论局面迅速收缩,明确了“可改可不改的则不改”的工作思路,检察机关也借此顺利过渡至新宪制。[38]有一些蛛丝马迹的印证:从《历史问题的决议》来看,检察工作仅一笔带过,无明确结论;[39]从彭真1982年关于修宪草案的报告来看,检察院的建制、地位或职权,完全不是重点,当时所着重的“国家体制的重要改革和新的发展”基本与检察制度无关。[40]这些背景解释了为什么现行《宪法》134条(当年是第129条)选择了照搬1979检察院组织法第1条的表述,本文认为,这其中的道理就是,在避免争论、尽速完成修宪工作的总体要求之下,凡没有重大理由予以修改的,则延续旧例。有学者将这一状况归结为“当时我国立宪技术不成熟”,[41]这是不准确的。较为稳妥的看法应该是,“法律监督机关”的入宪,并不意味着在组织法的基础之上检察院地位有了进一步巩固;“八二宪制”之下关于检察院的构想,在那时仍然处于未完成状态,但是在宪法层面,暂时决定放下争论——这是理论共识之缺失、制度实践之不足、以及修宪策略之选择等因素共同导致的结果。

   (三)目的解释:健全民主法制

   按照拉伦茨的看法,基于目的论的解释与历史解释之间并无一定的先后、优劣之分,其同样能够弥补文义解释之不足。[42]“八二修宪”有一个明确的任务——健全社会主义民主法制。具体来说,主要是在1954年宪法的基础上加强和发展人民代表大会制度。[43]在基本权利、[44]国家机构、宪法实施(宪法监督)制度等宪法必备要素之中,体现了1982年之“革新”气象的部分,主要在于国家机构相关条文,这是没有疑问的。[45]就检察院而言,在理论上,专司“法律监督”的国家机关自然是可以容纳于被改进和发展之后的人民代表大会制度的。[46]从革命建国到依法执政,公权力的“法制化”是无可回避的路径。“政权架构或宪政理念中确实需要对既有法律的实施、贯彻落实情况的监控。”[47]即便苏联体制下检察院的“全覆盖”监督与我国有水土不服之处,所争论的也主要是监督范围、监督方法等问题。

   此外值得强调的是,“八二修宪”在如何具体地健全民主法制、并加强和发展人民代表大会制度上,形成了一项明确的原则,即权力分工。[48]按照彭真当年的表述,包括检察机关在内的各个国家机构“都由人大产生,各有分工,各司其职……国家权力的合理分工和有效行使,将使我们的国家比过去更能经得起风险,更能保障社会主义事业的发展”。[49]站在确保检察机关的专门地位的视角,上述宪法原则的确立,显然是有利因素,这使得其作为人民代表大会制度框架之下的主要国家机关之一的地位,比过去更为稳固了。

   (四)结构解释:监督体系的持续发展

   宪法一旦开始实施,必定逐渐与当年的特定时空背景拉开距离。要恰当地理解“法律监督机关”,不能只是站在1982年的历史节点作“回望”,更需要随着宪法的实施、展开,作“时时观察”。正如秦前红教授所指出的,理解人民检察院之宪法定位的影响因素,排在首位的就是“宪制结构之变革”。[50]

   “八二宪法”实施以来,公权力监督方面的制度有了很大的发展,在加强民主法制和“依法治国”的轨道上,这些发展主要是以“法律化”的方式完成的:在机构设置上,有检察机关以外的其他法定机构的出现;在立法供给上,有超出“检察法制”的其他法规范;在监督方式上,有应和时代需要的新探索、新发展。在这个意义上,宪制层面的公权力监督架构是一个比人民检察院体制更宏大、更丰富的存在,如果仍局限于组织法上的“法律监督机关”条款,那我们的视野就过于局限了。正确的做法是,在当前公权力监督的总体制度结构中去观察检察机关的角色、以及与其他监督者的关联或异同,由此评估其独特的机构优势。[51]

   这就是“结构解释”——这种解释方法不同于在法律条文的结构与脉络之中探寻深层次内涵的那种操作,[52]此处的“结构”是宪制上的宏观结构,相关要点可概括为:第一,在现行宪制所包含的监督制度的总体格局中观察检察院的地位与功能,进而“回溯式地”理解宪法上“法律监督机关”的含义;第二,注意到监督制度总体格局的变迁性,并承认宪法对于检察机关的具体定位是有可能发生变化的。基于此,本文认为,在法制建设已经取得长足进步的今天,公权力行使的法律框架已经基本搭建起来,而拥有法定授权、依据“法律标准”实行监督的国家机关,是不止于一家的。人民检察院作为“国家法律监督机关”,这没有疑问,但是在今天,这不能在规范上排除其他机关所进行的“同样是法律意义上的”监督,即便后者并不采用“法律监督”的名义。

   (五)宪法与组织法的关系

尽管本文的主旨是挖掘宪法上“法律监督机关”的含义,但无意夸大现行宪法的形式特殊性。“八二修宪”的工作体现了“宪法”的本义,即“构成”(constitute)之法。[53]但“构成”的任务不是仅由宪法典一次性地完成,而是由宪法与若干组织法共同完成的。换句话说,宪法条文是重要、但不完备的。林彦教授明确指出,立法本身就是在我国发展宪法的重要方式。[54]英国学者惠尔曾说,(点击此处阅读下一页)

    进入专题: 人民检察院  

本文责编:陈冬冬
发信站:爱思想(http://www.aisixiang.com),栏目:天益学术 > 法学 > 宪法学与行政法学
本文链接:http://www.aisixiang.com/data/124208.html

0 推荐

在方框中输入电子邮件地址,多个邮件之间用半角逗号(,)分隔。

爱思想(aisixiang.com)网站为公益纯学术网站,旨在推动学术繁荣、塑造社会精神。
凡本网首发及经作者授权但非首发的所有作品,版权归作者本人所有。网络转载请注明作者、出处并保持完整,纸媒转载请经本网或作者本人书面授权。
凡本网注明“来源:XXX(非爱思想网)”的作品,均转载自其它媒体,转载目的在于分享信息、助推思想传播,并不代表本网赞同其观点和对其真实性负责。若作者或版权人不愿被使用,请来函指出,本网即予改正。
Powered by aisixiang.com Copyright © 2021 by aisixiang.com All Rights Reserved 爱思想 京ICP备12007865号-1 京公网安备11010602120014号.
工业和信息化部备案管理系统