徐健:相对人不履行行政协议的解决路径

选择字号:   本文共阅读 102 次 更新时间:2020-12-24 22:29:32

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徐健  
我国《行政强制法》47条第2款规定的“当事人不履行执行协议的,行政机关应当恢复强制执行”正是如此。同样地,国有土地上房屋征收补偿协议,是在房屋征收过程中介入,用以补充行政征收行为之构成要件(或者替代补偿决定)的行政协议。在相对人不履行征收补偿协议时,此类协议旨在便宜确定补偿标准和补偿方式的目的落空。行政机关同样应当回转到土地房屋征收程序,按照征收补偿方案单方面作出补偿决定,而不是谋求通过诉讼或者非诉执行程序强制要求被征收人履行补偿协议。[31]诸如行政执法和解协议等,亦是如此。《行政和解试点实施办法》(中国证券监督管理委员会令第114号)第30条规定,行政和解协议达成后,行政相对人不履行行政和解协议的,应当终止行政和解程序,有关部门应当及时恢复调查、审理程序。

   用以替代具体行政行为的等级关系协议,通过赋予相对人行政上的主体性,改变其原本仅属行政权之作用对象的地位,以此提升其意愿交流的能力,促成对行政机关之意志的认同,进而以积极的协作来便宜实现行政目的。在相对人不履行协议的情况下,这种“便宜实现”的目的落空,行政协议丧失了获取认同、舒缓对抗、经济化达成行政目的的功能。此时,行政机关应当抛弃行政协议,将行政活动回转到原本等级化的行为模式,通过具体行政行为实现行政目的,而不是自陷于“强力谋求协议内容的实现”这一窠臼。从协议的功能主义视角看,面对相对人不履行等级关系协议而纠缠于通过诉讼抑或是非诉执行“强制履约”的讨论,实际上犯了“只见树木(实现协议内容)不见森林(达成行政目的)”的认识错误。

   (二)对等关系协议的指挥监督与对等诉讼

   伴随着国家与人民关系的不断调整,国家的行政职能呈现膨胀化趋势。因人民对国家的依存性不断增强,国家干预主义的盛行,公共服务领域中国家作用的膨胀化特征尤为明显。这无疑会对组织的设置与运行、资源的整备、行政的效能等带来压力。为此,二十世纪七十年代末期以来,西方主要国家掀起了一场旨在实现国家瘦身、重塑政府的新公共管理运动。行政机关通过委托、特许、外包等方式向私人转移行政任务的执行责任,以便从一些自力从事的事务中抽身,减轻国家负担。这种在合作国家的理念下展开的行政任务的私人分担,以“政府退缩、市场回归”为题旨,[32]聚焦于公共行政之“上游”的组织机制层面的变革——授予私人“间接行政机关”的地位,以期在行政机关与私人之间建立一个持久与特别的联系,进而由私人以“长期协助者的地位”协助行政机关履行行政职责。[33]由于参与其中的公私双方之间并不存在某种在先的公法关系,行政任务的转移又需要以双方共同意志的形成为基础,且持久及特别之联系的形成具有极强的属人性(人合性),因此,行政机关不能凭借政治上的优越地位直接决定行政任务的移转,私人则不只是行政任务的被动接受者。这意味着,与用以替代具体行政行为的等级关系协议不同,为转移行政任务而由公私双方订立的行政协议,在行政意志的表达及其对相对人的拘束上呈现出明显的对等性,属于对等关系协议。

   由于对等关系协议并不存在一个在先存在的等级化基础关系,且协议本身被塑造为一种公私紧密合作,以共同达成公共服务使命的目的工具,在相对人不履行该等协议时,并不能如同等级关系协议那样存在一个可回转的等级化的行为模式,以重新进行意志表达并予以实现。在逻辑上,行政机关和相对人既然是在一种对等关系的基础上订立协议,那么在发生协议纠纷时,任何一方均得拥有对等的诉权。然而,因我国的行政诉讼被定位为“民告官”的单向诉讼,对等关系协议纠纷的处理成了当前有关行政协议纠纷解决最突出的难题。[34]当行政诉讼难以回应该问题的解决诉求时,在摆脱严格的公私二元分野模式之束缚视角下,适应公私法融合发展的趋势及其对纠纷解决机制统一化的需求,将对等关系协议的有关纠纷置于民事诉讼框架下加以解决,便具有了现实合理性。事实上,《政府和社会资本合作模式操作指南(试行)》(财金〔2014〕156号)第28条、《PPP项目合同指南(试行)》(财金〔2014〕156号)第二十节之二、《政府和社会资本合作项目通用合同指南(2014年版)》(发改投资〔2014〕2724号)第73条之3等,都将民事诉讼作为政府和社会资本合作项目合同纠纷的解决机制。

   然而,公私法二元论是主导我国法制建构的基础,也是法释义学的前提。因牵涉行政任务的转移,对等关系协议的行政属性及因协议引起的争议系属行政争议,也是基本共识。法国之所以在二十世纪通过立法及司法判例将公共服务领域的协议由早期的受私法支配转为受公法支配,实际上就是意识到该种协议是一种达成公共服务使命的工具,应防止其“遁入私法”,从而侵害社会公共利益。[35]确实,对等关系协议产生的目的是通过引入私人的力量以便更好地履行原本由行政机关依法拥有及有责任向人民提供的公共服务任务。因此,协议关系需要服从于公共服务的持续性原则、公共服务组织权的不可让渡原则和公共服务的适应性原则等。[36]也正是因为协议的目的已经超脱于协议关系主体,相对于等级关系协议而言,对等关系协议的“合同相对性”特征被弱化,以至于人们将这种协议称为“为第三人(人民)利益的协议”。如果说等级关系协议中行政机关的优益权是协议关系下自然延伸的权力,那么在对等关系协议中,行政机关的优益权则是与协议本身无关的,完全源于公共服务之保障责任而享有的特有权力。[37]因此,在等级关系协议中,行政机关行使优益权受到协议关系的限制,不能延及“履行请求”,而在对等关系协议中,行政机关行使优益权却并不受协议关系的严苛拘束,只要是在协议的目的范围之内,行政机关便可以发出命令及指引以指挥协议的履行,甚至可以基于相对人不履行协议或者迟延履行协议,对其科处罚款及实施暂时接管。[38]

   当然,在对等关系协议中,行政机关的监督指挥权既源于协议目的,又受制于协议目的。若相对人不履行协议,并非均可通过行使监督指挥权予以处理。实践中,相对人不履行协议的事由复杂多样,有些属于可归责于行政机关的事由,如行政机关怠于履行协议协助义务,有些则属于并不影响公共服务持续性的事由,如价款的结算。对于不影响协议目的之实现——符合水准之公共服务的持续提供的不履行情形,行政机关不能凭借监督指挥权,单方面作出“达到履行状态”或者“施加不利益负担以促使履行”的行政措施,而是应当将之作为单纯的协议纠纷,寻求第三方机制的解决。

   以一体化解决行政协议纠纷的目的为契机,在行政诉讼立法中确立面向对等关系协议及其他对等关系行政争议的反向诉讼,或许是在未来需要考虑的方向。一般认为,行政诉讼被定位为“民告官”的单向诉讼,是由行政诉讼“作为对国家行政和行政权进行控制的一种基本法律制度”的基本定位决定的。[39]在以行政行为为中心建构的行政法体系下,处于优越地位的行政机关得以单方面的行为表达强施于人的行政意志,并凭借行政权的运用或司法力量的辅助强制实现该意志。在行政与私人之间关系上,“行政”本身即具有“单方依法”解决社会纷争功能。[40]因此,行政诉讼系基于对行政之适法性控制与对贯彻人民权利保护之要求而产生,[41]是适应等级化行为模式的产物,无需对行政意志的“维护”给予直接的关注。[42]然而,伴随着对等关系协议在公共行政领域的应用,行政机关不再只是凭借行政权进行单方面的意志表达,行政则同样不再能够以自力方式解决因此产生的行政争议。适应这种公共行政的变革,在维持整体的行政诉讼之定位或行政诉讼法之立法目的前提下,通过构建法定的特别诉讼类型,以便容纳对等关系之行政争议的处理,无疑具有其必要性和合理性。事实上,在诸多国家和地区的行政诉讼制度中已经确立面向对等关系之行政争议的特别诉讼类型。如法国“关于公共利益”的诉讼、日本的机关诉讼等。德国、法国及我国澳门地区则允许行政机关就行政协议或特定的协议请求提起行政诉讼或行政反诉。当然,与私人是为了满足完全受其本身支配的利益不同,行政机关通过行政协议所获得之法益须是与机关相联系的公共利益。因此,对等关系协议的反向诉讼当非主观诉讼,尚需有法律的特别规定。这就要求行政诉讼立法应当在厘定反向诉讼与一般之行政诉讼的关系、与司法权之界限的关系基础上,明确何种行政协议属于需要通过反向诉讼加以确保的对等关系协议,进而设置专门适用于该种协议的特别程序。

  

   五、结论

   行政协议是对传统等级化行为模式的反思。适应等级化行为模式构建的行政强制执行及单向诉讼等制度,在面对相对人不履行协议时,存在着制度供给不足的问题。《审理行政协议规定》立足于既有制度展开的权宜应对,难以根本摆脱既有制度体系的局限。通过审视行政协议引入公共行政的功能,行政协议存在等级关系协议和对等关系协议两种类型。等级关系协议是在等级化的基础关系中介入的,通过替代原本等级化的行为模式(具体行政行为)来便宜实现行政目的的行政协议。在相对人不履行协议时,行政协议之便宜实现行政目的的作用落空,行政机关应当回转至原本等级化的行为模式,实现行政目的,而不应苛求实现协议内容。对等关系协议则并不存在一个在先的等级化基础关系。在相对人不履行协议时,理论上应谋求通过对等的诉讼机制或者以相对人的同意为前提的非诉执行程序加以解决。然而,对等关系协议的目的是通过引入私人的力量,以便更好地履行原本由行政机关依法负有并有责任向人民提供的公共服务任务。在相对人不履行协议危及公共服务的持续有效提供时,行政机关得通过行使监督指挥权,确保协议目的的实现。不过,并非相对人的不履约都会危及对等关系协议的目的达成。因此,在未来的行政诉讼立法中,仍应考虑设置专门适用于包括对等关系协议在内的对等关系行政争议的反向诉讼制度。

   注释:

   [1]参见全国人大常委会法制工作委员会行政法室编著:《中华人民共和国行政诉讼法解读》,中国法制出版社2014年版,第213页。

   [2]参见李广宇:《新行政诉讼法逐条注释(下)》,法律出版社2015年版,第683页。

   [3]《审理行政协议规定》第24条第1款规定:“公民、法人或者其他组织未按照行政协议约定履行义务,经催告后不履行,行政机关可以作出要求其履行协议的书面决定。公民、法人或者其他组织收到书面决定后在法定期限内未申请行政复议或者提起行政诉讼,且仍不履行,协议内容具有可执行性的,行政机关可以向人民法院申请强制执行。”

   [4]参见[美]理查德· B ·斯图尔特:《美国行政法的重构》,沈岿译,商务印书馆2002年版,第6页。

   [5]参见刘飞:《行政协议诉讼的制度建构》,载《法学研究》2019年第3期。

   [6]参见林明锵:《“我国”行政契约理论与实务发展趋势》,载我国台湾地区行政法学会主编:《行政契约之基础理论、法理变革及实务趋势/行政程序法之最新发展》,元照出版有限公司(台北)2013年版,第150页。

   [7]参见[日]盐野宏:《行政法》,杨建顺译,法律出版社1999年版,第109页。

   [8]参见王天华:《行政行为执行力的观念及其消弭——我国行政义务实效确保手段研究之刍议》,载《当代法学》2014年第5期。

   [9]参见前注[7],盐野宏书,第161-162页。

   [10]参见前注[2],李广宇书,第683页。

   [11]参见姜明安主编:《行政法与行政诉讼法》(第七版),北京大学出版社2019年版,第281页。

   [12]余凌云:《行政法讲义》,清华大学出版社2010年版,第271页。

[13]参见王小金、洪江波:《行政相对人不履行行政协议的救济规则》,(点击此处阅读下一页)

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本文责编:陈冬冬
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