徐健:相对人不履行行政协议的解决路径

选择字号:   本文共阅读 102 次 更新时间:2020-12-24 22:29:32

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徐健  
以此来解决单向性的行政诉讼在行政协议纠纷处理上存在的制度供给不足问题。2014年修改的我国《行政诉讼法》在将行政机关的协议行为纳入行政诉讼受案范围后,并没有相应提供相对人不履行协议纠纷的系统性处理方案,因此,转介强制执行的提出可以被认为是在相对人不履行协议时,面对行政机关不能直接申请法院强制执行的制度困境,司法政策上所作的一种策略性应对。之所以说它是一种策略性应对,是因为转介强制执行是司法机关在面对立法上的偏颇时进行的缺陷回填。在修改我国《行政诉讼法》的过程中,囿于思维上的定势及立法目的的限制,立法机关仅在规约行政机关之公权力行为的角度上去考虑行政协议纠纷是否应当纳入行政诉讼的受案范围,[16]对相对人不履行协议引起的纠纷应当如何处理缺乏相应的预备性安排。然而,作为双方行为的行政协议,任意一方的行为均可能引致诉诸法院的纠纷。在实践中,尽管相对人不履行协议引起的诉讼纠纷并不常见,但在满足纠纷解决的系统性需求角度上,法院却必须立足既有的制度框架去回应相对人不履约纠纷的处理需求。易言之,面对相对人不履行协议引起的纠纷,在立法机关未能提供确定的处理指引的情况下,法院必须在既有制度框架下找寻应对的方案。借道非诉执行制度,无疑是当前唯一可选的方案。

   (二)转介强制执行的问题

   转介强制执行,是在相对人不履行协议的情况下,针对行政机关面临的既不能提起诉讼又不能申请法院强制执行的困境,而在司法政策上所作的策略性应对。在法院的立场上,这种应对是其在既有的制度框架下所能努力推进的唯一选择。不过,在法律释义的角度上,有关非诉执行条款的拓展性适用,是否符合立法者的原意,却颇受质疑。[17]

   根据我国《行政诉讼法》97条的规定,申请法院强制执行的依据是为相对人设定了履行义务的行政行为。一般认为,作为执行依据的行政行为,应当是具有执行观念,且需要通过强制执行来确保其实效的行政行为。[18]通过前述分析可以明确,申请法院强制执行的依据仅限于能够单方面形成等级化之法律关系的行政行为,即具体行政行为。由于行政协议为相对人设定的履行义务源自于双方的合意而非单方的命令,行政协议不具有可经法律授权进行预先执行的优越性即行政机关强制执行,也不具有在司法层面上的执行名义即申请法院强制执行。《审理行政协议规定》确立转介强制执行制度,便是尝试在行政协议之外找寻一种由协议转化而来的单方行政行为,以使其能够成为申请法院强制执行的依据。通过对《审理行政协议规定》第24条第1款关于“要求其履行协议的书面决定”与“协议内容具有可执行性的”表述的语义解读,这种由行政协议转化而来,能够作为执行依据的单方行政行为可能有两种行为形态,一是要求相对人履行协议的通知,二是要求相对人履行协议的命令。

   首先,需要分析该书面决定是否为要求相对人履行协议的通知。通知是以将一事实或法律状况向相对人传递为目的的行为,[19]属于具有表意内容但不决定法律效果的事实行为。按照行政法上的一般理解,发出要求相对人履行协议的通知,不是一个旨在使基础行为(行政协议)产生效力的送达行为,而是提示相对人履行协议义务的督促行为。这种督促行为,与行政机关的合同条款解释行为一样,属于不确定且不具有执行力的行为。[20]因此,通知不具有司法层面上的执行名义,不构成作为申请法院强制执行之依据的行政行为。当然,在行政法上也存在着一种具有勒令内涵的通知类型在实施行政性实效确保的手段(如行政强制执行、行政处罚等)之前作出的程序性通知。这种通知是以事先存在的法律规定或者具体行政行为为基础提出的告诫,目的是要求相对人履行法定的或者由具体行政行为设定的义务,否则将受制于明示或者默示所定的罚则。[21]不过,正如前述学者所定义的,勒令蕴涵的通知以事先存在的且为相对人设定了义务的法律规定或者具体行政行为为基础。嗣后因相对人不履行义务而实施的强制执行或者行政处罚等行政性实效确保手段的依据,并不是行政机关作出的通知,而是在先存在的法律规定或者具体行政行为。无疑,旨在形成一种不包含命令与服从因素的对等法律关系的行政协议,不能成为勒令蕴涵之通知的基础行为。从这个意义上说,即使把要求相对人履行协议的通知理解为勒令蕴涵的通知,也不能构成申请法院强制执行的依据。

   其次,需要分析该书面决定是否为要求相对人履行协议的行政命令。行政命令是行政机关直接为相对人创设特定作为、不作为或者容忍义务的行政行为。[22]它可能是一个追求积极效果的执行令,也可能是一个追求消极效果的禁止令,同时会伴随有明示或者默示的罚则。在相对人方面,行政命令是一个会为其带来不利状况的行政行为;在行政机关方面,行政命令则是一个能够发生实时法律效果的优位性宣告。因此,行政命令的作出需要有明确的法规范依据。《审理行政协议规定》第24条第1款关于“要求其履行协议的书面决定”的表述,在语义上更接近于一个行政命令。为达成行政目的,行政机关原则上拥有行为形式的选择自由。不过,行政协议以当事人的对等地位为出发点,协议的行政作用力源于当事双方的合致意思,因此,行政协议与具体行政行为具有竞争关系。除非法律另有规定或者当事人另有约定,行政机关在选择行政协议后,便不能再以具体行政行为作为行使协议上权利的手段。尤其是在产生履约争议时,行政机关不得片面单方以具体行政行为贯彻其权利。[23]简言之,行政机关不能以行政命令的方式实现协议的履行请求权。[24]故此,通过将行政协议约定的内容转化为要求履行协议的行政命令,进而通过非诉执行程序强制相对人履行协议义务,缺乏正当性论证基础。

   综上所述,行政协议当事双方在协议订立中拥有对等价值的意思表示,从而形成一种不包含命令与服从因素的对等法律关系。因此,行政协议之行政作用力的生成与实现,需要以协议双方的合意为基础,否则将不产生针对相对人的法律效力。作为效力逻辑的延伸,任何一方在不履行协议时,除非当事人另有约定,另一方不能将行政协议作为申请法院强制执行的执行名义。为解决行政机关申请强制执行的执行名义问题,《审理行政协议规定》确认行政机关得向相对人作出要求其履行协议的决定,并将之作为申请法院强制执行的执行名义。然而,该种要求对方履行行政协议的决定,如果定性为要求履行的通知,因其仅具信息传递意义上的提示或督促作用,属于不具执行力的事实行为;如果定性为要求履行的命令,因违背“两种行为并行禁止”原则,不具有正当性。《审理行政协议规定》第24条第1款后段关于“协议内容具有可执行性的,行政机关可以向人民法院申请强制执行”的表述表明,最高人民法院已经意识到了履行通知或履行命令都难以单独构成为强制执行的依据,因而仍将行政协议作为申请法院强制执行的执行名义。这样做只是为符合我国《行政强制法》和我国《行政诉讼法》的规定,才需要在行政协议之外创设一个具有“行政决定”或者“行政行为”之外形的“要求其履行协议的书面决定”。尽管对于最高人民法院在相对人不履行行政协议问题的应对上所作的努力,应当给予充分肯定,但在行政协议相关议题的认知上,还是需要转变传统的思维,以契合行政协议的规范观念。

  

   四、相对人不履行行政协议的分类处理

   民事诉讼方案和非诉执行方案,分别从协议性的对等诉权、行政性的实效确保两个侧重点提出了应对相对人不履行行政协议的思路。然而,上述两种方案都将关注点聚焦于协议内容如何确保能够实现这一方面上,而忽视了行政协议被引入到行政领域的目的。在以(单方)行政行为为中心建构的行政法体系中引入的行政协议,被认为是极具目的指向的功能性产物。一般认为,行政协议具有两大功能:一是通过赋予相对人在等级化之行政秩序中的主体性来提升其意愿交流的地位和能力,进而以共识为基础便宜实现行政目的;二是在建设合作国家的目的上促成私人持久及特别地协助行政机关履行行政职责,助推公共服务效能的提升。在不同目的的行政协议中,相对人的基础地位不尽相同。前一目的的行政协议,以等级化的行政管理关系为基础,尝试通过对命令服从式的行为模式进行改造,形成一种更具回应性和弹性的高权行政。也正是因为等级化基础关系的存在,这种行政协议具有鲜明的从属性特征。后一目的的行政协议,则在于与私人形成一种持久而特别的合作关系,以便协力履行原本由行政机关以一己之力承担的行政职责。因此,这种行政协议并不建立于在先的等级化行政管理关系基础之上,从而具有对等性特征。这两种目的的行政协议由此可以归类为等级关系协议和对等关系协议。[25]功能和基础关系的差异性,会使相对人不履行这两类行政协议的应对思路产生差别。

   (一)等级关系协议的程序回转

   行政机关因履行行政职责、行使行政职权而与相对人之间形成的关系,原则上是一种统治及服从的强制性支配关系。行政机关无需相对人的同意便可单方面对其课予义务、赋授权利、下令禁止,并与其形成不平等、不对称、不可转换及不相互惠的等级化的法律关系。[26]在这种等级化的法律关系中,行政表现为一种由行政机关单方面形成和表达公共意愿以及直接作用于相对人的强制力;行政活动则在以社会秩序为价值取向的指引下形成了“命令服从”的行为模式。[27]因此,行政在总体上被认为是一个弱化意愿交流的权力过程。不过,倘若行政机关绝然地倚仗强制性支配的观念来实施行政,则难免会在若干面向上招致相对人的反感甚至抗拒,[28]因此,现代行政的观念认为,行政机关与相对人之间应当是一种服务与合作的关系,也是一种相互信任的关。[29]合作的促成和互信的形成,最基本的要求便是在行政活动中强化关系主体的意愿交流,以意见的互通来替代意思的单向传递。在行政活动中引入行政协议,就是通过将相对人从行政权的作用对象转变为行政权行使的分享主体,提升其意愿交流的地位和能力。这无疑能够舒缓行政过程中当事人之间的对抗性,进而快速、顺利地达成行政目的。

   与听证等传统的意愿交流机制一样,行政协议实质上也是一个在行政过程中介入的工具装置。只是与传统的程序性工具装置相比,行政协议在替代具体行政行为的行为机制面向上,为相对人提供了一个实质参与共同决定的机会。[30]也可以说,相对人通过该工具装置获得了行政的分享决定权。既然旨在强化意愿交流的行政协议是在等级化的行政过程中介入的工具装置,当事双方在协议关系中就拥有对等地位,但就整体的行政活动而言,行政协议依然被深深地嵌入等级化的基础行政管理关系,相对人无论是否同意通过行政协议这一用以舒缓对抗色彩的工具装置参与共同决定,整体的行政活动都将持续向前推进,以达成最终的行政目的。从这个意义上说,这种受制于等级化基础关系的行政协议,属于等级关系协议。

在明确了受制于等级化基础关系的行政协议在行政活动中的功能定位后,就可以发现,以保护一般公益为目的的公共行政并不受制于相对人的意志;行政协议的介入,仅仅表明当事双方愿意选择一种更能便宜实现一般公益目的的法律形式,用以替代原本单方强制的法律形式(具体行政行为)。倘若相对人对行政机关之意志不予认同(协议订立不成),或者相对人对共同意志之内容在实现过程中的消极不协作(相对人不履行协议),则仅仅意味着双方当事人试图通过行政协议这一法律形式来便宜实现行政管理目标的努力落空。作为回应,在协议订立不成的情况下,行政机关应当迅即切换回“命令服从”的行为模式,以达成行政目的;在相对人不履行协议的情况下,行政机关则应当抛弃丧失了“便道超车”功能的行政协议,将行政活动重新回转到“命令服从”的行为模式,在保护一般公益的目的上依法作出相应的具体行政行为,而不是去强求实现行政协议的内容。例如,行政强制执行协议,是在行政强制执行过程中介入,用以替代行政强制执行行为的行政协议。在相对人不履行此类协议时,其旨在便宜实现执行内容的目的落空。此时行政机关应当回到行政强制执行程序,恢复强制执行,而不是舍本逐末去强制实现执行协议约定的内容。(点击此处阅读下一页)

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本文责编:陈冬冬
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