杨晓楠:中央与地方关系视角下的香港基本法解释

选择字号:   本文共阅读 207 次 更新时间:2020-11-17 22:29:49

进入专题: 香港基本法  

杨晓楠  
在弊端原则使用时,法院多被限制于法律条文的框架内,仅允许从序言和其他原则等找出所要解释的弊端,“考虑法律以外的其他材料以适用弊端原则是十分谨慎的”。[38]即使就Pepper案确定的英国传统目的解释而言,使用其他立法材料的情况也是少见的。[39]在吴嘉玲案中,[40]终审法院认为,获得基本法立法目的途径主要包括条文本身的性质、其他的相关条款、其他相关的外部文件或背景。条文本身的性质与语言的使用相关,与地区的常识相关,也与一定时期的共识性意见相关;其他的相关条款提供了一种系统的解释,即上下文之间的联系,整个篇章的设置,同一个主题的条款。(见下图2)在庄丰源案中,终审法院明确给出了一个可以参考的清单,并认为“含义清晰即所用文字没有歧义,就是在合理情况下不能得出另一对立的解释。”[41]

  

  

   图2   “目的”与“语境”的关系

  

   (二)全国人大常委会解释基本法方法论发展

   回归以来,全国人大常委会作过五次香港基本法解释,从方法论角度来看,全国人大常委会的解释说明中将其使用的方法定义为立法原意解释,与目的解释有众多相似之处。下文从解释适用前提以及依据资料等方面与特区法院的解释进行对比。

   首先,内地法律制度下全国人大常委会的法律解释并没有具体方法论的限制,也缺乏判例或惯例的约束,可以说全国人大常委会的解释方法是更为灵活的。如果按终审法院的理解,全国人大常委会的解释是可以弥补法律漏洞的,那么,客观主义或文义主义的立场就站不住,因为法律解释或许在解释一个立法者完全没有考虑过的新问题。虽然香港法院对全国人大常委会的解释权并无质疑而且无论采取何种解释方法,法院都必须受其解释的约束,但是,这种填补漏洞的方式难以与普通法解释相协调。如果要减少解释者之间的分歧,全国人大常委会可以自制性地削减这种“填补式”解释适用的可能,更多以“明确具体含义”的方式解释法律。

   其次,全国人大常委会如何获得蕴含在香港基本法中的制定者原意。在第一次香港基本法解释的草案说明中,全国人大常委会指出,在解释过程中使用了1996年8月10日筹委会通过的《关于实施基本法第24条第2款的意见》,以及1997年3月对筹委会工作报告审议的情况,采用了历史解释及语境解释的方法。与终审法院的区别在于,法院认为在基本法制定后的资料对于立法原意本身并无影响,而全国人大常委会则持相反意见。在第二次释法中,全国人大常委会未对依据的外部文件作出列举,不过说明“根据我国有关法律的规定,法律用语中表示具体数字或年份时的‘以前’、‘ 以后’,均包括本数在内”,可以与终审法院所依据的狭义语境解释相类比。第三次释法中,对于行政长官任期问题的解释,全国人大常委会在草案说明中对比了香港基本法第53条“新的行政长官”、1987年基本法初稿中规定的“新的行政长官”、1988年征求意见稿中“新的一届”、1989年草案中“新的行政长官”这一修改历程,并结合了选委会的设计,说明了删除“一届”意味着是剩余任期。在制定解释的过程中,全国人大常委会听取了香港各界人士的意见,不过在草案说明中并未提及该意见具体是什么。[42]在第四次释法中,全国人大常委会在草案说明中引述了中英联合声明以及吴学谦向全国人大常委会所作的《关于中英关于香港问题协议文件的报告》、香港基本法草案及其有关文件的说明对“外交和国防”事务进行了解释,至于国家豁免规则的解释实则并不是对基本法本身的解释,而是行使一种通过解释产生的授权,所以,其参考《联合国国家及其财产管辖豁免公约》不会对香港基本法解释的方法产生影响。在第五次释法中,全国人大常委会在解释草案说明中参考了邓小平关于“爱国者治港”的讲话、1996年筹委会制定的第一任行政长官人选的产生办法、《行政长官选举条例》第16条和《立法会条例》第40条,对宣誓的行为进行了较详细的阐述。其中对行政长官选举条例和立法会条例参考而言,其实可以符合终审法院提出的“制定时”立法的相关性标准。

   综上,如果比较终审法院与全国人大常委会在解释时所使用的依据,并不能说两者存在主观主义与客观主义的区别,两者的差异主要是对立法原意的理解以及依据材料的正当性理解不同。相对而言,终审法院的方法是更为文义主义和保守的,而全国人大常委会的解释方法则较为开放,受到的直接限制较少。

  

   三、香港基本法解释的调和机制

  

   (一)香港特区法院提请解释基本法的具体机制

   香港基本法第158条第3款规定,在特区法院需要解释两类条款且该条款的解释影响到判决,在终局判决之前,由终审法院提请全国人大常委会解释,这一问题直接涉及全国人大常委会和特区法院的互动。

   首先,香港所有法院普遍享有基本法解释权,这种解释权的授权方式是分散的,但这一机制的设计仅将特区终审法院作为沟通机制。理论上,也存在下级法院作出对两类条款的解释却未能上诉或提请的可能,在过去23年的实践中,并未实际出现过这种情况,原因之一在于涉及提请解释的基本法案件数量不多,而且这样的案件会有较大的社会影响,一般较多机会被终审法院审理。

   其次,对这一提请条款的核心问题。终审法院在吴嘉玲案中“两条件”的提请标准:一是涉及解释的基本法条款属于两类条款(类别条件),二是这些条款的解释会影响案件的判决(有需要条件)。这一解释框架表面上看起来是对第158条第3款的拆解,实则终审法院在其中加入裁量因素。终审法院认为这两个标准是顺序决定的,不符合“类别条件”,无需谈及“有需要条件”。[43]只有法院而非全国人大常委会可以决定哪些条款属于类别条件,也就是说提请解释的主动权在法院手中。另一方面,终审法院强调提交全国人大常委会解释的问题只能是案件中特定的争议问题(主要条款测试),因为终审法院所享有的解释权是附随于司法审判权,而审判权的核心在于解决争议,因此不能“随意”提请解释基本法。

   最后,终审法院在吴嘉玲案和庄丰源案等案件中拒绝提请带来了很大的争议,最终在刚果金案中第一次提请全国人大常委会解释基本法。应该注意的是,无论是刚果金案的多数意见还是少数意见,根本上都支持吴嘉玲案判决所确定的类别条件、必要性原则。至于是否符合类别条件,法庭也都默认吴嘉玲案和刘港榕案判决确定的“主要条款测试准则”,只有审理的实质条款属于类别条款才符合提请条件。法庭多数意见和少数意见的分歧在于,多数意见认为,只要案件符合类别条件和必要性条件,“而有关理据又是‘可争辩的’而非‘明显地拙劣’”,法庭就有责任提请全国人大常委会解释,而这个案件中不必处理主要条款测试准则的问题,因为适用的香港基本法第13条和第19条明显符合类别条件和必要性条件,因此应提请解释。[44]就多数判决反映来看,终审法院还是非常谨慎地处理了这个问题,因为如果涉及香港基本法第13条和第19条但不提请解释,很有可能引起全国人大常委会的主动解释。不过,从上述争议也可以看出,终审法院现今的提请对案件具有强烈的依附性,依附于案件的争议,甚至依附于在这一过程中舆论的发酵和中央的反应,与惯例或机制的形成尚有距离。

   (二)全国人大常委会解释基本法的现有机制

   香港基本法第158条第1款授权并未规定全国人大常委会解释基本法的具体机制,全国人大常委会过去解释实践中主要分为几种类型。

   第一,全国人大常委会主动作出解释,2004年《关于<香港基本法>附件一第七条和附件二第三条的解释》、2016年《关于<香港基本法>第一百零四条的解释》的解释采取的是主动解释的方式。根据立法法第46条的规定,国务院、中央军委、最高人民法院、最高人民检察院、全国人大各专门委员会以及省、自治区、直辖市人大常委会都可以提请全国人大常委会解释法律。在过去的实践中,全国人大常委会除了五次香港基本法解释、一次澳门基本法解释外,还作出过17次法律解释及对两次法律解释的修正。在这些法律解释中,一次是对对民事法律的解释,三次是对刑事诉讼法的解释、13次是对刑法条文的解释。由于主要涉及刑事立法,2002年《关于<刑法>第二百九十四条第一款的解释》和《关于<刑法>第三百八十四条第一款的解释》由最高检提请,2000年《关于<刑法>第九十三条第二款的解释》由最高检和最高人民法院联合提请,2014年的民事立法解释由最高人民法院提请,其他的法律解释主要是在“有关部门建议下”由全国人大常委会主动解释。可见,这一机制在内地法律解释体制中较为通常使用,与香港基本法解释机制有所不同。

   第二,由特区政府通过国务院提请或直接提请全国人大常委会进行基本法解释。1999年《关于<香港基本法>第二十二条第四款和第二十四条第二款第(三)项的解释》、2005年《关于<香港基本法>第五十三条第二款的解释》均由行政长官根据香港基本法第43条和第48条第二款向国务院提交报告,提请全国人大常委会解释。2011年《关于<澳门基本法>附件一第七条和附件二第三条的解释》是由澳门行政长官致函全国人大常委会委员长,提请全国人大常委会“酌定”是否需要对相关条款作出解释,委员会会议审议决定解释是“必要和适当的”。在内地法律解释机制中,虽然国务院作为有关部门之一建议全国人大常委会进行法律解释,却并非按照立法法规定提请正式的解释议案。而澳门行政长官也不属于立法法规定的提请解释主体,澳门基本法并未规定由行政长官提请解释的制度。由此可见,这种类型的提请解释并未形成一种固定机制。笔者建议,通过解释制度的规定将特区政府提请全国人大常委会解释基本法的制度规范化,对于减少特区本地的政治纠纷还是很有必要的。

   第三,由特区法院提请全国人大常委会解释,2011年《关于<香港基本法>第十三条第一款和第十九条的解释》属于这一情况。关于提请人大常委会解释的程序和步骤,终审法院在裁决中认为,应由律政司司长通过外交部驻香港特派员公署提请全国人大常委会,解释草案由委员长会议提请审议,常委会组成人员进行讨论,并征询全国人大常委会香港基本法委员会的意见,对提请的问题作出解释,这也是第一次完整地按照香港基本法第158条第3款的规定进行了解释,虽然并无建立普通法上的原则,但其程序性的意义非常重大。不过,对于香港法院而言,还存在其他的程序问题,法院判决没有清楚说明未来如果提请解释是否会因案件不同提请不同的机关,还是均由律政司司长作为中介提请,虽然不影响解释的实质内容,但法院可以在未来通过判例一并厘清。

  

   四、结  语

  

“一国两制”的伟大构想曾指引香港、澳门特区平稳地实现了管治权交接,在过去23年里,香港基本法的解释者在全新的挑战中不断探索,努力维持香港的繁荣与稳定。一个国家、两种制度,在隔离和融合之间发展出了一种新的中央与地方关系路径,尊重两制特色、维护国家主权、安全、发展利益,这给港澳问题的研究者提供了真实、重要的议题和迫切的需求,如何在“一国两制”和香港基本法的框架下深入剖析现实问题与困境,探索“一国两制”持续健康发展的路径,是香港问题研究的起点和归宿。在新通过的香港国安法审判中,(点击此处阅读下一页)

    进入专题: 香港基本法  

本文责编:陈冬冬
发信站:爱思想(http://www.aisixiang.com),栏目:天益学术 > 法学 > 宪法学与行政法学
本文链接:http://www.aisixiang.com/data/123578.html

0 推荐

在方框中输入电子邮件地址,多个邮件之间用半角逗号(,)分隔。

爱思想(aisixiang.com)网站为公益纯学术网站,旨在推动学术繁荣、塑造社会精神。
凡本网首发及经作者授权但非首发的所有作品,版权归作者本人所有。网络转载请注明作者、出处并保持完整,纸媒转载请经本网或作者本人书面授权。
凡本网注明“来源:XXX(非爱思想网)”的作品,均转载自其它媒体,转载目的在于分享信息、助推思想传播,并不代表本网赞同其观点和对其真实性负责。若作者或版权人不愿被使用,请来函指出,本网即予改正。
Powered by aisixiang.com Copyright © 2021 by aisixiang.com All Rights Reserved 爱思想 京ICP备12007865号-1 京公网安备11010602120014号.
工业和信息化部备案管理系统