郝铁川:依法治国和依规治党中若干重大关系问题之我见

选择字号:   本文共阅读 591 次 更新时间:2020-10-10 08:15:23

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郝铁川  
性质也是党领导下的人民意志。所以,依法治国和依规治党的出发点和落脚点都在于维护人民利益利益、体现人民意志。

  

   第二,依法治国和依规治党的重点都是约束领导干部。

  

   依法治国的历史经验告诉我们,依法治官比依法治民更重要,依法管住“一把手”比管住普通官更重要。因为公民中虽然也有作奸犯科之人,但官员中的犯罪分子所带来的危害要比这些人大,“一把手”的作奸犯科又往往要比普通官员大。所以法治重在约束公权。

  

   中国共产党的巡视工作同样贯彻了重点管住“关键的少数”和“一把手”的精神。2013年4月25日,习近平在中央政治局常委会审议《关于中央巡视工作领导小组第一次会议研究部署巡视工作情况的报告》时的讲话中指出,巡视工作就是要发现和反映问题。要着力发现领导干部是否存在权钱交易、以权谋私、贪污贿赂、腐化堕落等违纪违法问题,着力发现领导干部是否公开发表违背中央决定的言论、散布违背党的理论和路线方针政策的意见、搞“上有政策、下有对策”等违反政治纪律的问题,着力发现是否存在买官卖官、拉票贿选、突击提拔干部等选人用人上的不正之风和腐败行为。

  

   《中国共产党纪律处分条例》第三十七条在对违纪行为有关责任人员的区分中,除了规定“直接责任者”外,还特意规定了“主要领导责任者”和“重要领导责任者”,前者是指在其职责范围内,对直接主管的工作不履行或者不正确履行职责,对造成的损失或者后果负直接领导责任的党员领导干部;后者是指在其职责范围内,对应管的工作或者参与决定的工作不履行或者不正确履行职责,对造成的损失或者后果负次要领导责任的党员领导干部。该条例所称领导责任者,包括主要领导责任者和重要领导责任者。

  

   《中国共产党巡视工作条例》第十三条规定中央巡视组的巡视对象和范围,在省、市、自治区一级领导干部中是指省、自治区、直辖市党委和人大常委会、政府、政协党组领导班子及其成员,省、自治区、直辖市高级人民法院、人民检察院党组主要负责人,副省级城市党委和人大常委会、政府、政协党组主要负责人;第十四条规定省、自治区、直辖市党委巡视组的巡视对象和范围,重点是:市(地、州、盟)、县(市、区、旗)党委和人大常委会、政府、政协党组领导班子及其成员,市(地、州、盟)中级人民法院、人民检察院和县(市、区、旗)人民法院、人民检察院党组主要负责人。

  

   在巡视组工作权限和方式规定中,第十七条第三款规定巡视组要受理反映被巡视党组织领导班子及其成员和下一级党组织领导班子主要负责人问题的来信、来电、来访等。这些规定体现了管住关键的少数和一把手的精神。

  

   第三,依法治国和依规治党的手段都是教育和惩罚相结合。

  

   教育和惩罚相结合,这是中国古代就已总结出来的治国经验。《唐律疏议》开宗明义就说“德礼为政教之本,刑罚为政教之用”,德治的核心内容就是教化。习近平同志吸取了中国古代礼法合治、德主刑辅等治国理政的智慧,把依法治国和以德治国相结合作为走中国特色社会主义法治道路必须坚持的五大原则之一,他说,必须坚持依法治国和以德治国相结合。法律是成文的道德,道德是内心的法律,法律和道德都具有规范社会行为、维护社会秩序的作用。治理国家、治理社会必须一手抓法治、一手抓德治,既重视发挥法律的规范作用,又重视发挥道德的教化作用,实现法律和道德相辅相成、法治和德治相得益彰。

  

   《中国共产党纪律处分条例》把“惩前毖后、治病救人。处理违犯党纪的党组织和党员,应当实行惩戒与教育相结合,做到宽严相济”规定为党的纪律处分工作应当坚持的五大原则之一(第四条),在第五条规定的“监督执纪“四种形态”中,第一种形态即属于教育范畴:“经常开展批评和自我批评、约谈函询(第一种),让‘红红脸、出出汗’成为常态”,这就是说,在依规治党中,教育是“常态”。

  

   五、依法治国和依规治党的互补性在于两者的目标、行为约束范围和惩罚力度上,互有分工,相互补充。

  

   这种互补性在我看来,主要有如下三种:

  

   第一,在做人目标上,法律对人的要求是做一个社会道德水平居于中等的人,而党纪是要求党员做一个社会道德水平中居于高等的人。两者的关系是先进带动落后的关系,从而起到了互补作用。

  

   第二,在行为约束范围上,法律对人的行为的约束面相对党纪较窄,党纪对党员行为约束面相对法律较宽,一宽一窄,两者起到了互补作用。

  

   第三,惩罚力度上,同样一种行为,党纪的惩罚相对法律而言则轻,法律的惩罚相对党纪而言则重。例如,参加集会、游行示威活动,党纪给予的最严重处分是开除党籍,而刑法给予的最严重的处罚是处以五年以下有期徒刑。《中国共产党纪律处分条例》第五十七条第四款规定,未经组织批准参加其他集会、游行、示威等活动,情节较轻的,给予警告或者严重警告处分;情节较重的,给予撤销党内职务或者留党察看处分;情节严重的,给予开除党籍处分。而《刑法》第二百九十六条则规定,举行集会、游行、示威,未依照法律规定申请或者申请未获许可,或者未按照主管机关许可的起止时间、地点、路线进行,又拒不服从解散命令,严重破坏社会秩序的,对集会、游行、示威的负责人和直接责任人员,处五年以下有期徒刑、拘役、管制或者剥夺政治权利。

  

   对同样一种既违纪、又违法的行为,党纪给予的最严重的处分只能是开除党籍,而刑法给予的最严重的处罚则可能是死刑。为什么具有这种差异?因为党纪是一种以是否拥有在党内任职和选举、被选举资格和是否具有党员资格的责任处分体系,警告、严重警告,撤销党内职务、留党察看、开除党籍这五种党纪处分全都是围绕是否可以拥有任职资格、是否可以行使选举权和被选举权资格、是否可以保有党员资格而展开的。

  

   刑法与党纪不同,从刑罚的五种主刑(管制、拘役、有期徒刑、无期徒刑、死刑)和三种附加刑(罚金;剥夺政治权利;没收财产)来看,刑罚是围绕人的自由、财产和生命来展开的处罚体系。在我国,由于中国共产党的光辉历史和现在牢固的执政地位,大多数人尊敬和热爱她,因此,党纪处分客观上具有荣誉惩罚的作用,而刑罚则涉及人的自由、财产乃至生命,前者轻,后者重,前者是为了让受处分者能够收手,而不遭遇后者。

  

   “常态”“大多数”“少数”“极少数”等四种监督执纪形态的区分,把这一点说得明明白白:经常开展批评和自我批评、约谈函询,让“红红脸、出出汗”成为常态;党纪轻处分、组织调整成为违纪处理的大多数;党纪重处分、重大职务调整的成为少数;严重违纪涉嫌违法立案审查的成为极少数。党纪处分较刑罚轻,刑罚较党纪处分重,轻重互补。

  

   综上所述,所谓党规严于法律,是指党规对党员的道德要求必须高于法律对公民的道德要求,而不是指党规对党员的处罚要比法律给予公民的处罚严厉; 所谓把党纪挺在法律前面,是指在日常生活和工作中,要抓早抓小、防微杜渐,而不是指对所有违法犯罪的党员,一定要先由纪委给予党纪处分,然后再交由执法和司法机关给予法律处罚; 所谓党规不得抵触法律,是指党规不得与党内事务之外的有关国家事务、社会事务方面的法律法规相抵触。

  

   党在处理自己的内部事务中,按照党员的志愿原则,可以制定一些不适用于非党员公民的特殊规定。

  

   依法治国和依规治党的统一性在于:目的都是为了人民利益;重点都是约束领导干部;手段都是惩罚和教育相结合。

  

   依法治国和依规治党的互补性在于:在做人目标上,法律对人的要求是做一个道德水平居于中等社会水平的人,党纪要求党员做一个道德水平居于高等社会水平的人;在行为约束范围上,法律对人的行为的约束范围相对党纪较窄,党纪对党员行为的约束范围相对法律较宽;在惩罚力度上,党纪的惩罚相对法律而言较轻,因为它是一种以资格为核心的处分,法律的惩罚相对党机而言较重,因为刑法是围绕人的自由、财产和生命而展开的处罚。这些既是差异,又是互补。

  

   依法治国和依规治党相辅相成、相得益彰主,是中国特色社会主义法治的独特性之一,是中国80%的公务员系共产党员、95%的县处级以上领导干部系共产党员这一现实所决定的,值得学界深入研究。

  

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本文责编:陈冬冬
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文章来源:《华东政法大学学报》2020年第5期

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