周阳山:国家结构与政府体制——孙中山、胡佛与福山观点的比较分析

选择字号:   本文共阅读 539 次 更新时间:2020-08-05 10:18:33

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周阳山  
推动民权主义与宪政民主的建设,奠定公平公正的民主竞争规范,实施民主选举,落实主权在民的理念。换言之,政府可以因民主选举而更迭,但对国家的认同却不容改变。这与英国宪政主义者强调“效忠女王(代表国家)、反对政府(执政党)”的理念,如出一辙。

   基于此,民主选举的目的是反映新的民意、选出新的政府并制定新的政策,但却不应该如同一些人所想的,颠覆国家认同、反对“一个中国”的核心理念,进而企图通过选举“选出另一个新而独立的国家”。

   对于“台独”的分裂主张,尤其是它的思想基础——台湾主义,胡佛细心地从历史与文化角度剖析,认为日本殖民主义者当年在台湾积极推动“皇民化”的目的,是要从历史感情上割断台湾与中国大陆的亲缘关系。而后来一些人提出的以台湾为主、向外扩张的“同心圆论”,其目的是要把两岸同文同种的历史渊源进一步切割,迫使其与中华文化分离。但是,国族认同问题必须通过文化途径从根源上进行梳理,厘清国家与政府之间的分野,并加以导正,才能掌握问题的关键。

   基于此,胡佛指出,台湾民主化与选举政治的核心内涵,是台湾民族的国家建构,而不是表相上的民主运动和政党竞争,或争取执政权的民主化竞争。换言之,“台独”政治势力的终极目的并不是“选出新的政府”,而是要“建立新的国家”。这也正是孙中山的民族与民权主义所要处理的建国(state building)与立宪的关键问题,这绝不是在民生主义或公共政策上的妥协所能解决的。

   胡佛认为,孙中山在倡导国民革命时面对的“保中国、不保大清”课题,值得重新审视,并积极寻找它的当代意义。其中,“中国”指的是国家与民族,“大清”则是指政府与政权。政权是一时一地的,国家则是持久不变的认同象征。基于此,大清和其他的朝代,如汉、唐、宋、明一样,都是历史上一段时间内控制中央的执政集团,也就是“政权”,而中国则是 “天下”,是一个持久不变的国族象征,同时也是中华文化的重要载体。

  

   七、“保中国,不保大清”的政治意涵

  

   近年来,海内外有一些翻案文章,称许康有为、梁启超等保皇派的主张,否定孙中山、黄兴等人的共和革命。这一观点认为,康、梁主张仿效英国的君主立宪,结合传统皇权与议会民主制度,既可维持清朝的正朔,又能推动必要的政治改革,代价最小,成就也最大,但这却与历史的脉络相违背。事实上,即使不存在孙中山等人的共和革命,康、梁等也不能成功。因为无论是他们所支持的光绪帝,或是后来接续他的宣统帝,以及实际执政的皇族内阁,都过于孱弱,不具备充分的领导格局和气魄承担,难以推动并完成维新的使命。

   1900年6月,慈禧太后支持义和团的“扶清灭洋”,导致八国联军攻占天津大沽口。6月 21日,慈禧下诏向英、法、德、意、日、俄、西、比、荷、奥等国宣战,但此时东南各地的总督却公然抗命,李鸿章、刘坤一、张之洞等地方重臣强调“东南互保”,拒不奉行。他们对列强解释,宣战是朝廷在义和团胁持下被迫发出的“乱命”,他们坚持与外国使节及商人保持友好,以免东南各省受到牵连。

   清廷的统治威信此时已急速丧失,执政的正当性也受到严重的削弱。在此背景下,孙中山在南方推动的革命行动,却得到国人莫大的同情;对于他主导的第二次革命起义——惠州之役,寄予高度的期许,与第一次革命起义于广州时被视为乱臣贼子的际遇,迥然不同。

   孙中山后来在比较第一次的广州之役和第二次的惠州之役时,指出:“当初次之失败也,举国舆论莫不目予辈为乱臣贼子,大逆不道,诅咒谩骂之声,不绝于耳。……惟庚子失败之后,则鲜闻一般人恶声相加,而有志之士且多为吾人扼腕叹息,恨其事不成矣。前后相较,差若天渊……知国人之迷梦已有渐醒之兆。”

   基于此,孙中山决定在海外坚决推动反清革命,与康、梁等保皇势力切割, 走上“保中国,不保大清”的道路。这是将“国家”(中国)与“政权”(清朝)两者厘清的一项重要举措,也为近代中国革命史打开了一页重要的新篇。

   孙中山将“国家”层面的“救中国”与“政权”层面的“保清廷”区隔开来,革命为的是保持“国家”的生存命脉,而不是维护一时、一地、一姓的“政权”。事实上,清政权早已腐朽不堪,无可救治了。换言之,政权可以更替,而国家却不可亡。这与英国立宪主义的基本原则——“忠于国家,反对政府”的基本精神,实相吻合。而康、梁所推动的保皇维新,表面看来是仿效英国立宪制度,实际上却是为了“保大清,救皇族”。

   基于此,“维新变法适足以挽救国家免于危亡”的说法,是昧于历史、政治与文化脉络,混淆“国家”与“政权”分际的一偏之见。这也是“国族认同”与“政权效忠”两者之重要分际的原因所在。

  

   八、权能区分与五权有机论

  

   质言之,孙中山不但厘清了国家与政权的分际,而且还进一步提出具体的建国蓝图和细致的治理方案,企望结合中国传统民本主义与西方民主共和思想,推动中国的现代化与民主化。他提出五权宪法的宪政主张,在立法、行政、司法三权之外,增列考试权和监察权,也就是要在民主制衡的架构上,落实贤能政治和清廉吏治的理想,而不致陷入平庸政治和民粹主义的窠臼。

   针对民主体制容易为朋党权贵和利益团体操纵的流弊,孙中山提出了特殊的制度化改革和创造性转化(creative transformation)的主张,包括建立公正的考试制度和公平的任官机制,不论是民选官员或是常任文官,都必须先通过考试取得资格,具备一定的专业知识和政治素养,借此确保选贤与能,提升官员能力。

   换言之,五权宪法是借由独立的考试权,建立起公平公开公正的考试制度,甄补优秀人才为政府所用,但绝不容许行政机关专擅用人权,造成腐化的朋党之治(cronyism),形成亲私裙带关系(nepotism),这正是当前许多新兴民主国家贪腐问题的根源。基于此,五权宪法要求建立完备的任官制度,避免历史上美式民主一度甚嚣尘上的分赃制(spoils system)的流弊。

   而在另一方面,孙中山倡议要设立独立的监察制度,借此摘奸发伏、职司风宪,专责对政府绩效和官员官箴的日常监督,避免因私利和党争而形成专政滥权, 妨碍行政权的有效运作。因此,在五权宪法的制度设计上,孙中山特别将国会的弹劾权和纠举权移出,委由公正、独立、超党派的监察院行使,避免政党恶斗、议会专擅,影响到政府的安定。近来,美国联邦政府常因国会杯葛而被迫停止上班,就是因党争而妨碍政府善治的具体例证。

   近30年来,西方国家和新兴民主政体纷纷设置独立的监察使(ombudsman)制度,据统计,目前全球已有190个独立超然的监察组织设立,其目的就是要独立于国会立法权之外,以常设性的监督机制,公正、无私地实施监察权,监督百官,促进廉正(integrity)、整饬官箴,并改善政府效能。监察使平日必须接受民众的直接陈情,听取民怨,借此掌握民瘼民隐,了解政府为何会出现各种“行政违失”(maladministration,或称 “不良行政”),并积极寻求解决之道。基于此,独立的监察制度对于促进民主问责,落实官员绩效制度(merit system),具有明显成效。

   质言之,五权宪法体制不同于西方国家的三权分立:后者主张分权制衡、有限政府,强调对基本人权与法治的保障;而五权宪法则主张权能区分、要求各权力部门之间分工合作,以强化政府各部门的有机整合,也就是要实现“权能区分”,让人民真正有权、政府确实有能。

   权能区分结合中国的民本思想与西方的自由民主,特别重视政府的分权与合作。一方面,强调人民有权,掌握政治权利,通过直接民权的行使(选举、 罢免、创制、复决四项权利),并运用代议民主机制(包括立法院和各级民意机构),以落实民主监督。另一方面,政府要有“能”,治理功能必须充分发挥,吸引有能力的优秀人才参与政治,形成强而有力的政府治理体系。换言之,人民权利与政府权力之间反向制衡,其目的在加强民权而节制民粹,强调专家治国而非精英统治,符合执两用中的中道精神,也体现了高超的政治智慧。基于此,“权”与“能”之间既分立又合作,形成了一个兼具民主精神并落实民本理念的有机体。

  

   九、五权宪法的制度设计

  

   在政治制度的实践上,孙中山的五权宪法理念不同于西方自由民主,它特别强调要建立“万能政府”,实施善治,但这却不是将政府权力极大化,建立权力不受节制的“极权政体”(totalitarian regime),后者是将公权力无限扩大,造成无远弗届的政治社会(political society),吞噬民间社会(civil society)的自主性,形成专制威权。

   基于此,为了落实五权的分工合作,强化权能区分,就必须将国家与政府的职能进行有效的区隔。在这样的前提下,国家元首——总统必须超越五院(政府),不受政党政治的羁绊,扮演平衡、折冲、协调与统合的角色。换言之,总统是国家统一的象征,发挥统权,“统而不治”。而政府首长则负责施政,主导政局的发展和政党政治的运作,掌握治权,“治而不统”。进而,总统所代表的国家和行政首长所代表的政府之间,有了明晰的区隔,国族共识与国族认同趋于稳定,不会轻易受到政党政治运作的影响,或因政治理念的分歧而导致国族的分裂。

   为了落实上述的理念,在对日抗战结束后,以张君劢为首的学者,主张通过政治协商会议推动制宪工作,最后决定将英国式议会内阁制的精神与五权宪法的理念结合,将国家与政府两大层面加以厘清,规划并且落实为一套“修正式内阁制”的政治制度。

   除了国家与政府之间的区隔外,孙中山本人也十分重视地方自治和基层建设,认为这是奠定民主的稳定基石。他强调,应以基层的“县”为自治单元,实施直接民权;同时也应尊重少数民族的文化传统和生活习俗,在民族地方积极推动特殊形态的民族自治制度。但是,为了国家的统一与安定,孙中山反对在中国推动联邦制,以避免国族的分裂。

   另外,在国家结构上,孙中山不主张中央集权,也不偏向地方分权,而强调应容许在中央和地方之间依据各地的实际情况与具体的治理需求,建立起一种机动调整、动态平衡的“中央—地方均权制”。他在《建国大纲》第十七条中指出:“在宪政时期中央与省之权限,采均权制度;凡事务有全国一致之性质者,划归中央,有因地制宜之性质者,划归地方,不偏于中央集权,或地方分权。”亦即行政权的划分,系以政务的性质为标准,而不必做硬性的规定。

   20世纪70年代以来,西欧国家推动地方治理机制的改革,法国、西班牙和英国等国皆因地制宜,自主地、适时地调整地方政府的层级和治理机制,不再定于一尊,机动地采取全国划一的地方建制(如省、州、市、县、乡、镇等层级)。这也印证了孙中山提出的“中央—地方均权制”的前瞻意义。

  

   十、国家、政府与政策三层次的互动关系

  

孙中山认为,民族认同与国族意识是国家建构的先决条件,唯有在此一认同基础上,奠定法治共识、建立法治规范,并落实五权分立的分工体系。换言之,必须先解决民族认同与民权平等这两个层次的问题,才能进一步改善国民生计、平均财富分配、落实民生主义由小康而至大同的理想。这就决定了国家/民族、政府/政权与公共政策这三层次之间的互动关系。(点击此处阅读下一页)

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本文责编:陈冬冬
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文章来源:《中国政治学》2020年第一辑

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