楼继伟:改革城乡二元体制的初步构想

选择字号:   本文共阅读 741 次 更新时间:2020-07-25 11:00:52

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楼继伟  
重要的是需解除体制性障碍,主要是改革城乡二元土地和户籍制度,并以财政和货币政策做适当的配合,使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用。

   供给侧结构性改革的分析方法用于劳动力和土地生产要素,目标是清晰的。劳动力应当自由流动,不应有身份不同的区别对待;土地应当在用途管制之下自由交易,实际上是交易一定期限的土地使用权,相应的政府公共服务要覆盖。习近平总书记在十八届三中全会报告中就提出“推进农业转移人口市民化,逐步把符合条件的农业转移人口转为城镇居民……稳步推进城镇基本公共服务常住人口全覆盖……建立财政转移支付同农业转移人口市民化挂钩机制”的改革任务。可见供给侧结构性改革实际上与“使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用”是相通的。围绕如何在劳动力、土地等生产要素方面进行结构性改革,特别是解决二元体制所形成的二元经济社会结构这个最大痛点,提出如下初步设想。

   首先是土地。对现有的城镇土地制度,既然主流意见并不认为其不是社会主义,不符合社会主义市场经济,不适应当前和今后相当长时期内中国特色社会主义制度建设的需要,那么为什么不能把这一制度引入农村,从而实现制度的统一。具体可以考虑:

   第一,农村集体土地转为国有,农地的长期承包权转为相应期限的使用权,集体建设用地(含宅基地)也改为长期限的使用权。其中集体建设用地(含宅基地)使用权要用容积率加以确定。第二,使用权在国家用途管制下,可自主使用也可以自由出让,不限于原集体成员之间。转让时不得转换土地用途,除非用途管制规划做出调整。目的主要是保护好耕地。第三,集体建设用地使用权归原集体成员所有,可实行股份合作制,股份可自由出让。其中,宅基地使用权归农民个人所有。受让方在管制规划范围内,改变土地用途或扩大容积率,必须向国家交纳相应使用权的对价。目的是使集体和个人得到适宜的财产权,受让方的财产权也能合法化。第四,政府除公共用途外,无必要也不得再征用农村土地。在土地收入方面,政府除了获得相应的使用权转让对价外,通过开征房地产税获得收入。目的是对地方政府给予合理的土地收入渠道,也限制其过度开发。第五,要面对历史、面对现实,采取相应的过渡措施,对小产权房和城中村,在确权基础上,容积率规定范围内的收益归原土地使用权持有人所有;超出规定范围又符合规划的,归买房者所有,但要分期支付土地使用权对价。这样做,既公平又使这些房产合法化交易,解决清理小产权房的难题。房地产税的开征可以按家庭人口给予免税额,低税率起步,给予地方政府充分授权。

   现行户籍管理制度首先的问题是城乡户籍管理二元化。城乡户籍很难相互转换,户籍附带着不同的公共服务和进入市场的权利。其次是户籍管理的地区分隔,以户籍控房、控学、控车、控各种公共服务,特别是在大型城市比较多见。这种户籍管理制度限制了人民的迁徙居住权,近3亿农民工,大范围流动,人户分离,损失经济效率也造成社会问题。就业岗位不能相对稳定,对企业经营带来不确定性,还不利于提高职工技能,用工难,用熟练工更难。本次应对新冠疫情,复工复产难,与人户分离的农民工制度有很大关系。

   对于户籍制度,建议改为仅用于记录出生地和迁徙地,主要用于社会管理,逐步取消伴随户籍的限制政策,类似于日本和我国台湾的做法。需要指出,采取我国这种户籍管理制度的在世界上仅剩朝鲜。需要采取有序过渡的措施,第一,着手取消限制进入市场的相关政策,放松用户籍控房、控车等政策,直至完全取消。第二,有序推进基本公共服务均等化。继续推行“租购同权”,按“健全财政转移支付同农业转移人口市民化挂钩机制”的要求,继续推进并扩展义务教育等基本公共服务随人员流动可携带的政策,不再以户籍控学,中央财政可以安排专项资金补助在大城市开办农民工子弟学校,作为过渡。第三,社会保险的打通要有较长的过渡。继续打通农村社保和城镇居民社保的衔接,进而打通在城镇稳定就业农民工农村社保与职工社保的衔接,随着基本养老保险全国统筹的展开,用较长的时间实现社会保险和户籍脱钩,分类过渡,最终实现全国统一。

   效果和风险分析。第一,用市场配置资源和更好发挥政府作用相结合的方式,落实习近平总书记提出的“我国经济发展的空间结构正在发生深刻变化,中心城市和城市群正在成为承载发展要素的主要空间形式”“要尊重客观规律,产业和人口向优势区域集中,形成以城市群为主要形态的增长动力源,进而带动经济总体效率提升,这是经济规律”。第二,有效产生可持续的内需,应对已经到来的全球大衰退。以中心城市和城市群为重点区域的城镇化,还可支撑今后十至二十年可持续发展。第三,在保护好耕地的基础之上,释放出闲置的宅基地和集体建设用地,支持房地产业的发展,解除购租管制的同时减轻房价上涨压力。第四,农民获得可交易的适宜财产权,扩大人民自由准入市场的范围,保护各方相应的权利,逐步实现基本公共服务均等化,符合公平正义。第五,前期已经做了大量的基础性工作和改革试点,可以对接。农村土地确权,各级财政已经花了几百亿元,已经完成。十八大以来,农村土地改革的各项措施,有不少试点经验。对户籍的行政管控,经过多年的改革,已不那么僵化。

   改革城乡二元体制,使之逐步一元化,对打破经济社会城乡二元结构,促进经济提质增效,释放劳动力扩大就业,提升农产品质量和效益,进而有助于国家粮食安全,是有益的;对促进社会和谐,减少社会矛盾,平抑房价高企,促进城乡统筹发展,改善收入分配,维护公平正义,是有益的;对于已经到来的老龄化社会,进一步释放被压抑的人口红利,是有益的;对于民粹化盛行,主要国家单边主义政策造成的全球不利影响,夯实国内基础,内部开放和对外开放相互促进,是有益的。经济分析表明,对于大国来说,内部开放比对外开放更为重要,效果更加深远。

   此外,还有两点背景思考。

   第一,关于公民迁徙居住权问题。1949年具有代行宪法意义的“共同纲领”,规定公民有居住、迁徙的自由(第5条 “中华人民共和国人民有思想、言论、集会、结社、通讯、人身、居住、迁徙、宗教信仰及示威游行的自由权”)。“五四宪法”延续了这一表述。随后全面向苏联计划经济体制靠拢,物质短缺,基本生活用品和住房等采用票证和行政分配的办法,与之相应的,公民丧失了迁徙和居住自由权。1975年“文革宪法”正式取消了这一规定。“八二宪法”以“五四宪法”为基础做了改进,但这一规定并未得到恢复。当时仍处于票证经济时代,社会保障体系和住房商品化还未开始。改革的目标模式为“计划经济为主,市场调节为辅”,没有恢复这一规定的条件。“八二宪法”之后,改革开放实质性开展,特别是十四大提出社会主义市场经济目标模式之后,改革开放进一步加速,人民基本生活用品和住房商品化。在政府层面,通过数十个文件,逐步扩大了公民的迁徙居住自由权。一直到十八届三中全会提出的有关改革新任务,从最高阶法律层面恢复公民迁徙自由权的条件已经具备。建议列入议程,拖延愈久,社会问题愈多,矛盾的积累愈大,解决起来愈困难。

   第二,关于农村集体土地性质问题。新中国成立前后,实行了土改,农民是拥有土地所有权的。此后,经过农业合作化运动,并借鉴苏联的集体农庄,推行“一大二公”,建立起公社或大队集体所有的农村集体土地所有制度。改革开放之后,集体所有单位逐步下放到自然村,并实行家庭联产承包,推广长久承包权,所有权、承包权、经营权三权分置,集体建设用地在用途管制下同等入市等改革探索。早期的土地承包制释放了社会生产力,但同等入市等改革还没有形成可复制可推广的经验,根本的原因是农村土地集体所有的过时框架没有破除。农村集体所有制的根子来自计划经济,城乡二元体制同社会主义市场经济统一市场、要素自由流动的要义是相悖的。在农村引入城镇的土地管理制度,是更高阶的社会主义实现形式,符合供给侧结构性改革的内在含义。改革城乡二元体制,需恢复人民自由迁徙居住权,和改进农村土地公有制性质,涉及宪法的修改,需要慎重决策。这项改革是根本性的,必然触动各方面利益,形势逼人,既要迈出大步,又需采取一些缓释过渡措施。

   “解放思想、实事求是”是我们深入骨髓的思想方法和工作方法。上述两个基础性的制度缺陷,带来了一系列的经济社会政治问题,需要解放思想冲破过时的条条框框。由于长期的积累,矛盾和棘手的问题相当多。面对问题,要实事求是采取逐步缓释的措施。但也确实到了不得不解决的时候。

   《比较》第104辑

  

  

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