王奇才:应对突发公共卫生事件的法治原则与法理思维

选择字号:   本文共阅读 408 次 更新时间:2020-06-03 12:00:18

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王奇才  
这意味着从法治秩序和法治体系出发,应当继续坚持权力依法行使原则,只是该原则的呈现形态会有所不同。

   首先,《突发公共事件应对法》《传染病防治法》等法律法规已经对相关机关在应对突发公共卫生事件时的特殊职权和紧急处置权作出规定。需要指出的是,我们应从体系化视角全面看待应对突发公共卫生事件所关联的各项法律法规,不能局限于那些与具体的突发公共卫生事件直接相关的特别法和专门规定,要从全局视角为紧急处置权的合法性提供充分论证。

   其次,依据《突发公共事件应对法》《传染病防治法》的要求,各地应当建立针对包括突发公共卫生事件在内的各种突发事件的应对预案。这类预案是国家治理现代化的必然要求,为应对突发公共卫生事件时公权力机关特殊职权和紧急处置权的获得和行使提供了既定方案,在特定情况下其依法自动触发已经具备了法定授权基础,无需临时获得授权。

   最后,即便上述两方面均未对公权力机关的特殊职权和紧急处置权加以规定或者设置应对预案,立法机关也可以依照《宪法》《立法法》等宪法性法律的规定,为应对突发公共卫生事件及其具体事项作特别立法。十三届全国人大常委会第十六次会议于2月24日通过的《全国人民代表大会常务委员会关于全面禁止非法野生动物交易、革除滥食野生动物陋习、切实保障人民群众生命健康安全的决定》就是在应对新冠肺炎疫情过程中的一项重要立法。

   通过上述途径所获得的紧急处置权,应当遵循法治秩序的基本法治原则。

   一是紧急处置权的行使范围和行使方式,即便在突发公共卫生事件的情况下仍然是有限度的,应当依照合理性原则作出科学决策,遵循比例原则的要求,综合考量公共利益与私人利益,在迅速有效地处置突发公共事件后对因紧急处置权造成的权利侵害给予公正补偿。

   二是应明确紧急处置权的退出机制。紧急处置权拥有常态下公权力不具备的动员特征,在权力范围、强制程度等方面实现了扩张。为了维护法治秩序,对于紧急处置权及为其设置的临时性机构,其启动机制和退出机制都应当明确。相应的,临时行使紧急处置权的主体所制定的政策性规范性文件也应当明确转化机制或者退出机制。对于应当继续施行以及须推广的政策,要考虑及时转化成法律和行政法规,或者由有权主体转化为常态化的政策性规范性文件;对于应当及时终止的,应当依法依规予以终止,妥善处理后续问题。

   三是紧急处置权应依法予以监督。法治监督是法治实施的重要环节,在应对突发公共卫生事件时也不应例外。但需要注意法治监督的重点、方式和处置措施,应根据应对突发公共卫生事件的需要作出调整和适配。

  

   三、合理性原则

  

   合理性原则是法治实施过程中尤其是执法过程中的一项重要原则。应对突发公共卫生事件,合理性原则关系到公权力决策及行使的科学依据、决策机制运行、自由裁量权边界、权力行使理由说明等问题,具有不同于常态下的特征和要求。

   一是决策讲究科学依据。应对突发公共卫生事件,高度依赖专业化的科学知识和科学判断,且不限于医学知识。应对突发公共卫生事件时的科学决策是一个系统工程,需要综合各学科知识加以考虑。其中,医学知识处于什么位置,如何处理医学各组成学科知识间的关系,如何处理自然科学知识与社会科学知识(涉及政治因素、经济社会发展因素、人民群众心理因素等)之间的关系,均是决策者考虑的重要而紧迫的问题。情况越是复杂紧迫,越需要科学决策能力。但是,这种能力应来源于常态储备和持续积累,特别是要注重培育专业化的科学机构和专家,注重在常态下系统培养担负相应职责之官员的科学决策能力和素养。习近平总书记指出,领导干部“要增强综合能力和驾驭能力,学习掌握自己分管领域的专业知识,使自己成为内行领导”。

   二是明确决策机制运行。应对突发公共卫生事件需要科学决策,既期望负责官员是内行专家,也要有畅通机制,让专业机构和专家参与到决策之中。除了要建立应对机制以吸纳专家之外,更要明确专业机构及专家在决策过程中的角色作用。在应对突发公共卫生事件中,专业机构和专家扮演何种角色为舆论和民众所关注。笔者认为,应当依据职权法定的法理,对党委、立法机关、行政机关、专业机构、专家等主体在决策中的职责作用,做到明确法律依据,制定应对预案。依法赋予专业机构一定行政权的,依法确定职权,激励专业机构用好权力,监督专业机构履行职责。这是“法定职责必须为”的应有之义。

   三是规范自由裁量权行使。应对突发公共卫生事件的紧急处置权常意味着公权力特别是行政机关自由裁量权的变通行使乃至便宜行使。但是,只要整体的法治秩序尚未被颠覆,公权力行使就应当遵循法治原则的要求。因此,合理性原则意味着,在应对突发公共卫生事件的情况下,自由裁量权的边界也将会被调整,但自由裁量权的扩张应当合理适度。一方面,需要在突发公共卫生事件应对预案中对自由裁量权变通行使的基准、程序和方式作出规定;另一方面,需要公权力机关在具体行使过程中克制自由裁量权的行使,有权不妄为。

   四是注重说明权力行使理由。程序正义和正当程序的理念意味着程序参与主体在特定时空下的充分或者至少是较为充分的交流、商谈和博弈,通过程序使法律决定更具可接受性和合法性。在应对突发公共卫生事件中,常态下法律程序所发挥的商谈、交流、缓冲等功能,因其所需时空条件被公共卫生安全紧迫性所压缩而受到减损,同时,紧急处置权因效率原则要求可能无法及时充分遵照正当程序要求而便宜行使。就此而言,公权力机关仍然应当以较为充分的方式,向当事人或人民群众说明紧急处置的理由,缓解当事人的紧张情绪和可能的不满心理,维护社会基本秩序。更周延的做法是,在常态下,应当加强对全民的应急处置教育(不仅限于突发公共卫生事件),让公众知晓紧急处置权可能的行使方式及对公民权利可能产生的特殊限制,适当储备向公众快速宣传紧急处置措施的手段和材料。同时,在应对突发公共卫生事件过程中,应当加强宣传工作,让公众迅速知晓紧急处置权将要采取的特殊限制措施,并在紧急处置行为公布实施过程中,进一步及时说明处置理由。

  

   四、效率原则

  

   效率原则是法治领域的一项基本原则。在常态下,效率原则注重成本收益分析,对时间因素的考量只是成本收益分析中的一部分而非全部。然而,常态下事务的轻重缓急不同于应对突发公共卫生事件时事务的轻重缓急。在应对突发公共卫生事件时,人民群众的生命权、生存权、健康权处于优先位置,这意味着把“治病救人”“阻断疫情”置于最优先、最重要的位置。在与疫情和病魔斗争的过程中,时间效率、防控效率和医疗效率将被置于优先考虑的位置,经济成本、对其他合法权益(包括公民合法权益)的考虑,将可能被置于相对靠后的位置。效率原则在突发公共卫生事件中的表现形态和处理方式主要体现在以下方面:

   第一,突发公共卫生事件应对机制的启动应当及时、迅速、准确。根据《突发公共事件应对法》《传染病防治法》及其配套法规和规范性文件的规定,应对突发公共卫生事件有相应启动机制。需要考虑的制度性问题和困难在于,突发的公共卫生事件是否能够被纳入到现有分类体系以促使应对机制及时启动;负责监控公共卫生事件的机构如疾控中心系统,是否具有独立启动应对机制的职权;启动应对机制的权限和层级划分是否合理;等等。就突发公共卫生事件而言,启动时机不准确或者过早,可能会造成社会秩序不稳甚至混乱,给经济社会发展带来负面影响。

   第二,处置突发公共卫生事件应当注重资源配置向所应对的具体公共卫生事件倾斜,提升资源配置效率。在常态下,应当注重制度建设和制度创新,完善物质储备,提升储备效率。以新冠肺炎疫情为例,N95口罩、防护服、呼吸机、ECMO等专门物资的缺乏和紧急调配牵动着亿万中国人的心,把医护物资给最需要的人成为了社会的呼声和共识。这反映了资源配置在特殊情况下应向一线人员倾斜,具有道德和民意上的正当性。公权力机关应当及时把这种资源配置的效率要求予以制度化、法治化,形成具有法律效力的制度措施,保障应当优先配置资源的群体及时得到物资。在常态下,除了注重应对突发公共卫生事件的物资储备,更重要的是加强常态下的制度建设,通过制度化方式保障应对突发公共卫生事件的人财物能够被及时投入,保障专责机构具备调动相应人财物的动员能力。

   第三,效率原则要求建立健全激励机制。谈到激励,人们最容易想到的是物质激励。在应对新冠肺炎疫情中,物质激励、成就激励在一段时间内成为了政策热点和社会关注焦点。

   对于奋战在一线的医护人员、社区工作者、公务员来说,奉献精神和物质激励的结合是对他们的肯定、保障和支持。但激励又不限于物质激励、成就激励,还包括能力激励、环境激励等,以及更细分的其他激励类型。在应对突发公共卫生事件的过程中,应当更加重视环境激励,保障一线工作者展开手脚,无后顾之忧,充分发挥想干事、能做事的能力。在日常状态下,要注重健全甚至创新激励机制,在能力激励方面为应对突发状况做准备,把应对突发公共卫生事件作为能力建设的重要组成部分。

   应对突发公共卫生事件,需要明晰价值排序和利益考量,尽管这种排序和考量将会随着疫情的进展而发生变化。突发公共卫生事件的“突发性”放大了紧急处置权对时间效率的迫切要求。关键点在于,要明确公权力、私权利在特殊情况下的法律边界,这是应对突发公共卫生事件法治保障遵循法理思维的基本要求。以应对新冠肺炎疫情为例,强调公权力和私权利在此情况下的边界,一方面要把精力集中在防止疫情扩散,阻断疫情传播上,减轻医疗系统负担,保障医疗机构把治病救人的事情做好,另一方面要维持社会秩序稳定,防止疫情造成社会次生伤害。

  

   五、比例原则

  

   比例原则是法治国家建设的一项重要原则,其法理意涵在于,公权力行使对公民权利的侵害应当尽量最小。从现代法治理念看,比例原则的前提是公民权利保障优先原则。如上文所说,在应对突发公共卫生事件时,公民权利可能会被实施特殊限制,公民权利的诸种具体权利之间的优位顺序和保障方式亦将会被调整,但这并不意味着比例原则被抛弃、悬置或者弱化。恰恰在突发公共卫生事件应对过程中,紧急处置权的边界需依据比例原则加以规范,比例原则的重要性相较常态情况要更加突出。

   比例原则主要涉及三个方面的要求,即手段的妥当性、均衡性和必要性。

   第一,手段的妥当性。在行政执法领域,手段的妥当性“要求所采取的手段(means)是能够达到所追求的目的(ends)的”,亦即公权力行使所采取的手段应当是基于其目的需要所选择的妥当手段。以应对新冠肺炎疫情为例,公权力机关乃至社区、村组采取的具体应对手段,应当基于阻断疫情传播之需而采用。有些地方曾采取的“以疫情防范之名行地方保护主义之实”的疫情防控措施,之所以被及时纠正,就在于其不符合手段的妥当性要求。此类措施违背疫情防控目的,给群众生活带来阻碍,给经济社会发展造成损失。

第二,手段的均衡性。“在所有可以到达某一行政目的的手段中,给私人权益造成损害最小的手段,其所造成的损害仍然超过该行政目的所追求的公益时,则这个行政目的不值得追求,应该放弃。”比例原则上的手段的均衡性一般要求在公共利益与私人利益之间进行理性考量,具体手段对私人利益的侵害应当小于通过侵害私人利益所获得的公共利益。就本文而言,(点击此处阅读下一页)

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本文责编:陈冬冬
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