黄锴:论社会救助权的本土塑造

——以法律与政策的互动为视角
选择字号:   本文共阅读 147 次 更新时间:2020-03-24 17:18:43

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黄锴  
给付判决的这一功能表现得并不明显,笔者统计了自2015年5月1日至2017年12月31日适用给付判决的173个案例,发现其中适用实体性裁判的案例仅有65件,绝大多数的判决仍是程序性的要求“行政机关履行给付义务”,至于给付义务的具体内容并不言明。③

   2.规范性文件附带审查。以往行政诉讼的客体限于行政行为,因此,行政相对人对社会救助提起诉讼,仅能就行政机关的给付决定作出合法性的判断,至于被行政机关作为给付依据的政策文件是难以进入司法审查的范围中的。正如上文所说,社会救助领域充斥着层级不同、效率混乱的政策文件,对社会救助权的保障,某种程度即是拨开政策文件的迷雾,找到隐藏在其背后的法律真意。“行政给付诉讼中最不易解决,还没有引起学术界广泛注意的焦点是对‘政策’的合法性审查。”[15]2014年《行政诉讼法》修改,新增了第64条规定:“人民法院在审理行政案件中,经审查认为本法第五十三条规定的规范性文件不合法的,不作为认定行政行为合法的依据,并向制定机关提出处理建议。”作为政策最为主要载体的规范性文件通过立法进入司法审查的视野中,对社会救助权的保护意义重大。对于规范性文件的审查标准,结合《行政诉讼法》第64条和《最高人民法院关于适用中华人民共和国行政诉讼法的解释》第148条的规定,可以解释为“合法性标准”。根据这一标准,上文中提及的政策文件在法律之外增设的构成要件,就存在不合法的风险,原因在于其在没有法律、法规、规章依据的情况下减损公民、法人和其他组织合法权益。然而,司法实践中却未见相关案例,这些政策文件依旧“逍遥法外”地约束着公民的社会救助权。这或许是由于在法院看来,政策文件与一般的规范性文件不同,其具有更强的专业性和政治性,同时在社会立法并不完善的当下,一味地否定其合法性,所带来的可能不是社会权的保障,而是社会权的消亡。正如最高人民法院在“汪文华诉浙江省奉化市人民政府住房补贴行政批准案”中说的那样:“福利性政策只要与法律、行政法规不存在冲突,该政策作为作出决定的依据,在行政审判即可参照执行。”

   行政诉讼立法虽在发展,但司法实践却仍趋于保守,既不敢越过政策文件直接作出社会救助给付,也不敢对政策文件进行司法审查,这导致了社会救助权在诉讼法层面依旧难以摆脱其政策意味浓重的特点。在其背后,大抵是社会救助与民生问题、群众情绪,乃至社会稳定等因素紧密相关,而对于这些“敏感”纠纷,法院总体呈现保守性的态势。[17]

   庞德曾说:“我们主要是通过把我们所称法律权利赋予主张各种利益的人来保障这些利益的。”[18]42传统意义上不以“权利”为中心的社会救助,表现为一种国家对人民的恩赐,随意而傲慢。在《社会救助法》阙如的当下,通过法律与政策的互动,塑造出与西方不同的具有本土色彩的社会救助权,并将其作为社会救助领域的“背景规范”,对于反思“效率优先”的发展策略,强调“以人为本”的核心价值均具有重要意义。

   通过本文的分析,可以发现,社会救助权虽定位于一种法律权利,但在其建构过程中,政策起到了至关重要的作用,这种作用体现在国家层面政策目标调整所带来的权利基点的变化,也体现在地方和基层的政策文件对权利构成的影响。然而“没有法律理念的政策始终易陷入具体问题的应对,从长期的角度看其是否具有正确的方向性,并非明确”[19]13-20,在法律与政策的互动中,如何将法律从弱势一方发展为强势一方,或许是未来社会救助以及其他社会保障制度所应解决的核心问题。

   ①例如2010年,浙江省宁波市发生过“犀利哥”拒绝救助站给予救助的事例。参见《“犀利哥”拒绝救助仰天长吼面对众人瑟瑟发抖》,载搜狐网,http://news.sohu.com/20100303/n270534696.shtml,2018年9月10日最后访问。

   ②据统计,2000年以来,中国脱贫人数多数年份维持在200万到300万。与此同时,农村返贫率通常在20%以上,有些年份甚至达到60%以上,其中2009年贫困人口中就有62%为返贫人口。西北、西南是返贫高发地区,甘肃省返贫率一般在30%左右,灾年在45%以上。参见万喆:《返贫,比贫困更可怕》,载澎湃新闻网,https://www.thepaper.cn/newsDetail_forward_1575602,2018年10月1日最后访问。

   ③中国裁判文书网检索,裁判时间:2015年5月1日至2017年12月31日,检索日期:2018年7月1日。总计185个案例,其中错引法条或未在判决依据中出现法条的案例12个,总计有效案例173个。

  

  

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本文责编:陈冬冬
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文章来源:《南通大学学报:社会科学版》2018年第6期

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