陈永杰:中国地方政府经营的结构变迁与制度逻辑

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陈永杰  
地方政府要为“增长而竞争”,以实现“政治上最优的经济增长目标”[61],获得晋升资本。为此,地方政府既需要增强投资能力,通过强有力的基础设施投资,改善投资环境应对激烈的招商引资竞争;也需要通过各类公共服务关心和扶持辖区企业的经营发展,以获取GDP增长和持续的财税收益。另一方面,为应对激烈的市场竞争和投资风险,企业也需要依赖政府支持以降低各类成本。如此,双重竞争和互嵌为地方政府的投资驱动型经济增长特征[62]和紧密的政企关系奠定了基础。再次,虽然地方政府有强烈的投资激励,但受制于集权的财政金融制度改革,地方政府需要

   “变通”来寻求额外的可支配收入,以应对投资约束,增强投资能力。土地市场的形成和地方政府对国有土地使用权的垄断为此提供了“契机”。地方政府通过组织调适和策略变通,一方面借助各类融资平台公司,通过国有土地使用权抵押,获取大量预算外资金。据统计,2016年,以土地融资作为核心业务的地方融资平台总负债约为30.27万亿[63],约占当年GDP的41%。另一方面,以各类国有开发投资公司为基础,通过政治、行政和公司等多种治理机制的融合运用,地方政府显著强化了其组织执行、增长控制和引资竞争能力。由此,形成了辖区经营中政府与公司统合的组织治理结构。与此同时,地方政府借助土地使用权的垄断,通过“土地入股”策略吸引和扶持企业发展,进而与投资企业形成紧密的利益联盟以应对激烈的引资竞争。在这一过程中,地方政府的角色从具有威权色彩的“家长”,转变为辖区企业的“保姆”和服务者。政企关系单向度的行政控制和干预,转向“以地入股”为基础的平等、契约式的政企合作。


五、结论与讨论:政府与市场间的“第三领域”?

   本文基于中国改革开放以来地方政府在经济发展中的角色和行为实践,梳理和分析了有关这一领域的中外文献,以期回答地方政府如何回应宏观政经制度变迁所内生的制度激励,以构建地方政府行为研究的“激励-能力”分析框架。从历史比较来看,地方政府虽然在总体上保持着发展型和经营性的角色特征,但其微观治理结构却发生着明显的变化。随着地方政府的战略转型,政企统合治理成为地方政府经营辖区的典型结构,并有助于推动地方性国家统合主义对地方政府经济治理中的角色特征和政企关系的解释。这一转变背后有着深刻的制度逻辑,以企业改制和产权改革为基础的民营化,政治和市场中的双重竞争和互嵌,财税金融制度的集权化改革,开放与垄断并存的生产要素市场共同形塑了上述演变。

   从地方性国家统合主义到政企统合治理,二者虽然在制度环境、行为特征、治理逻辑上有所差异,但它们都共同揭示了中国社会主义市场经济下政府角色的多元性、政府与市场边界的模糊性以及政企关系的紧密性等特征,这些描述和分析在一定程度上打破了古典自由主义对政府与市场二元对立角色的判断,而在政府与市场之间形成了模糊紧密的“第三领域”。正如周黎安所言,官场+市场的双重竞争与互嵌导致在国家与市场之间形成了紧密的政企互动关系,体现出既非简单的政府干预,也非简单的市场调节的政企关系特征,进而形成了中国政府与市场之间的“第三领域”。[64] “第三领域”的概念源自黄宗智对国家与社会关系的描述和分析[65][66][67][68],他认为国家与社会之间并非是二元对立的,在中国历史上,当基层发生纠纷或冲突时,基层政权首先常借助“乡保”“士绅”等准官员或地方势力来调解。黄宗智将帝国与社会之间非正式的、半行政的治理机制称之为“集权的简约治理”。这种治理模式有助于降低帝国治理的风险、成本,展现了较强的适应性。黄宗智将这一概念进一步引申到市场领域,他认为改革时期市场经济和私营企业的发展在很大程度上得益于国家机器和官员的扶持,市场经济及其各类主体的产生源于体制和市场的互动。他认为这一现象也属于“第三领域”的范畴。由此观之,“第三领域”不仅存在于国家与社会之间,在国家与市场之间同样存在。

   例如,周黎安借此概念来形容政府与市场之间的互动,以描述政府与市场之间的非对立性及紧密的互动关系,但遗憾的是周黎安并没有详细阐述政府与市场之间“第三领域”的具体特征以及治理机制。本文认为“政企统合治理结构”是政府与市场之间“第三领域”的一个结构表现,即地方政府借助所控制的公司平台,完成不适合介入市场但又必须加以控制以保障地方政府治理目标和政策执行的任务。这一过程是政治、行政和市场机制综合性运用,但同时又具有模糊性和相机性的特征。[69]政企统合治理结构在功能上有助于地方政府整合经济发展中的多重目标冲突,例如,地区经济控制权与市场化之间的冲突,增长目标与增长能力之间的冲突等等,[70]但同时也带了无序性的举债融资、选择性的执法行为[71]、权力寻租等[72]各类问题。当然,有关这一治理结构的具体特征和治理机制已超出本文范畴,恕不展开讨论。本文需要强调的在理解中国体制下的政府与市场关系时,要特别注意地方政府在“第三领域”中弹性、模糊的治理机制。这些机制不仅广泛存在于黄宗智所认为的政府与社会关系之间,而且同样也存在于中国的政府与市场关系之中。关注和解释这些机制对理解和建构中国情境下的政府与市场经济学具有重要意义。

  

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