黄锴:行政诉讼给付判决的构造与功能

选择字号:   本文共阅读 178 次 更新时间:2020-03-07 15:18:06

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黄锴  
通过司法实践扩大其适用空间,并非妥当之举。一方面,当前我国的依法行政还需不断深化,形式法治仍是实质法治的必要前提。另一方面,实体性裁判的作出需要法院具备相当的机构能力,[74]而我国的司法体制改革还在不断探索,法院的专业性和独立性仍有待提高,很难称得上有这样的机构能力。似乎也是基于这些考虑,既有规范在将给付判决塑造成实体性裁判的同时,也增加了“内容明确”和“被告拒绝履行或者拖延履行”两个限制条件。“内容明确”意味着法律对于给付义务的规定比较明确,行政机关的裁量空间有限;“被告拒绝履行或者拖延履行”意味着行政机关主动放弃了首次判断权。唯有具备这些条件,法院方可作出给付判决。可见,规范层面虽将给付判决定位为实体性裁判,却对其进行了严格限制,压缩了其发挥作用的空间。就此而言,最高人民法院扩张适用给付判决的司法实践,实有违背立法意旨之嫌,给付判决的适用应当受到节制。

   1.限于法律规范规定的给付义务

   行政诉讼法第73条中的“依法”,应当限缩解释为“由法律、法规、规章规定”,适当包容“依行政规定”,而将行政协议、行政承诺所约定的给付义务排除在外。理由主要有以下两点:其一,司法机关之所以对“依法”作扩张解释,主要是参照了履行判决中“法定职责”之“法”的扩张含义,但这两者是有本质区别的。扩张“法定职责”之“法”,有利于扩大司法权对行政权进行审查的范围,将部分非行政决定的行政行为也纳入行政诉讼司法审查的范围内;扩张解释给付判决中的“依法”,则将导致实体性裁判扩展到更多领域,致使司法权对行政权审查的强度普遍提升。前者在受案范围扩大的背景下值得鼓励,后者在“合法性审查”尚未得到足够扩展的背景下需要警惕。其二,司法权之所以能够对法律、法规、规章以至行政规定下的给付义务作出实体性裁判,很大原因在于法律规范已经作出了较为明确的规定,不受行政机关的意志左右。但在行政协议、行政承诺等案件中,给付义务虽有约定,履行过程中仍然存在双方重新协商的可能,亦存在行政机关行使优益权的可能,[75]法院冒然通过司法审查介入其中并不妥当,也并非解决行政争议的最佳手段。就此而言,现阶段对给付义务的来源作限缩解释,更具正当性和可操作性。[76]

   2.限于给付行政范畴内的给付义务

   如前所述,全国人大法工委在对“给付义务”进行解读时,仅列举了受案范围对应的三项内容,即支付抚恤金、最低生活保障待遇和社会保险待遇。[77]该三项内容均属典型的给付行政。但最高人民法院基于“行诉解释”第92条的“等”字,将给付义务扩张至给付行政外的征地补偿、土地出让,乃至行政处罚等领域,不但超出了条文文义,也违背了立法原意。从文义上看,“等”所概括的情形或事项应与所列举的事项属同一类,之所以列举支付抚恤金、最低生活保障待遇、社会保险待遇三项内容,就是为了将给付义务限定在给付行政的范畴内。[78]更为重要的是,给付判决的实体性裁判功能也应限于给付行政领域。给付行政与干预行政之间最明显的差异在于,给付行政的依据除了法律、法规、规章外,更多的是政策,政策往往对行政行为的作出给出明确的指引和标准,基于自我约束原则,行政机关在作出行政行为时的选择余地较小。[79]针对干预行政领域的案件,法官要进行实体性裁判必然需要结合个案进行裁量,对法院机构能力的要求较高,但针对给付行政的案件,法官具有充足的政策作为依据,可以得出具体的给付标准,并进而计算出特定的给付数额,对法院机构能力的要求较低,容易驾驭。考虑到当下我国法院有限的机构能力,将给付判决的实体性裁判功能限于给付行政领域是更为现实的做法。[80]

   3.限于以金钱或财产为内容的给付义务

   就给付判决实体性裁判功能的发挥而言,金钱或财产给付与行为给付存在明显差别,正如学者所说:“金钱或财产给付与行为给付不同,它不仅具有直接的财产内容,而且义务非常具体,法院没有必要将诉讼之‘球’踢回行政机关重新处理一遍,完全可以也应当直接通过给付判决彻底解决行政争议,实现案结事了。”[81]这一点通过体系解释亦能得到很好的说明。行政诉讼法第77条规定,行政行为涉及款项的确定、认定确有错误的,法院可以判决变更。可见,在立法者看来,涉及到金钱或财产给付的案件,法院可以进行高强度审查,直接作出实体性裁判,因为“这个问题不是原则性问题,而是技术性问题,不管由法院承担还是行政机关承担,结果都应当是一样的”。[82]

   当然,以上关于给付判决适用空间的“三重限制”是在现行行政诉讼法的立法目的与制度目标下作出的,若未来行政诉讼法再次修改或者出台配套司法解释进行调整,给付判决的适用空间或许还有进一步拓展的可能。[83]

  

   结语

   “公共福利不可能依靠个人自由自动出现,而是必须在自由的条件下以积极的作用才能得到……与消灭等级制封建制度对个人发展的障碍以及国家的强迫权和解放生产力相反,这个任务当然不能通过限制国家来得到解决,而只能使用国家权力得以实现。”[84]《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》中提出,要“加快保障和改善民生、推进社会治理体制,创新法律制度建设”,意味着对民生的保障和改善,将从由社会政策主导的时代转向依靠民生法治和民生权利推动的时代;与民生相关的国家给付不再是一种“救济”或“恩给”,而是成为了基于民生权利的国家义务。正是在这样的背景下,给付判决被写入行政诉讼法。由于国家给付义务的内在复杂性以及行政诉讼制度的局限性,给付判决尚不能发挥“多用途武器”的功能。理解和适用给付判决,应当立足于当下的制度目标和现实需求,同时期待本土理论和司法实践的不断完善,以不断拓展给付判决的适用空间。

   注释:

   [1] 参见马怀德:《行政诉讼法的时代价值——行政诉讼三十年:回首与前行》,《中国法律评论》2019年第2期,第24页以下;童卫东:《进步与妥协:<行政诉讼法>修改回顾》,《行政法学研究》2015年第4期,第29页。

   [2] 信春鹰主编:《中华人民共和国行政诉讼法释义》,法律出版社2014年版,第194页。

   [3] 全国人大常委会法制工作委员会行政法室编:《行政诉讼法立法背景与观点全集》,法律出版社2015年版,第318页。

   [4] 余凌云:《行政法讲义》,清华大学出版社2019年版,第484页。

   [5] 2014年行政诉讼法第73条规定:“人民法院经过审理,查明被告依法负有给付义务的,判决被告履行给付义务。”2017年《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》(简称“行诉解释”)第92条、第93条对给付判决的适用条件和裁判方式作了进一步充实,同行政诉讼法第73条结合起来,形成了“一主二辅”三个条文的基本架构。

   [6] 在法官看来,由于给付判决的功能尚不明确,很难将给付判决恰如其分地适用到个案之中。参见董巍:《行政诉讼一般给付判决适用的分析与规范——以中国裁判文书网142份一般给付判决书为样本》,载贺荣主编:《深化司法改革与行政审判实践研究》下册,人民法院出版社2017年版,第1614页以下。

   [7] 参见章剑生:《行政允诺的认定及其裁判方式——黄银友等诉湖北省大冶市政府、大冶市保安镇政府行政允诺案评析》,《交大法学》2016年第2期,第175页。

   [8] 参见于安:《论社会行政法》,《现代法学》2007年第5期,第50页以下。

   [9] 对于何谓公法上的法律关系,亦是众说纷纭、难有定论。近年来,学界关于行政协议的争论也多源于此。参见于立深:《行政协议司法判断的核心标准:公权力的作用》,《行政法学研究》2017年第2期,第36页以下;韩宁:《行政协议判断标准之重构——以“行政法上权利义务”为核心》,《华东政法大学学报》2017年第1期,第72页以下。

   [10] 参见应松年主编:《<中华人民共和国行政诉讼法>修改条文释义与点评》,人民法院出版社2015年版,第231页。

   [11] 参见梁凤云:《新行政诉讼法讲义》,人民法院出版社2015年版,第445页。

   [12] 最高人民法院行政裁定书(2017)最高法行申8321号。

   [13] 最高人民法院行政裁定书(2017)最高法行申3461号。

   [14] 参见胡敏洁:《给付行政范畴的中国生成》,《中国法学》2013年第2期,第34页。

   [15] 同前引2。

   [16] 这一点在各级法院的裁判文书中均有体现,有法官对2015年1月1日后各级法院适用给付判决的142份裁判文书进行统计,发现涉及社会保障的仅有45.77%。参见前引6,董巍文,载贺荣主编书,第1613页。

   [17] 中国社会科学院语言研究所词典编辑室编:《现代汉语词典》,商务印书馆2018年版,第613页。

   [18] 参见张卫平:《民事诉讼法》,法律出版社2016年版,第186页。

   [19] 参见章剑生:《现代行政法总论》,法律出版社2019年版,第501页。

   [20] 江必新主编:《新行政诉讼法专题讲座》,中国法制出版社2015年版,第276页。

   [21] 最高人民法院行政裁定书(2018)最高法行申5903号。

   [22] 参见吴志光:《论一般给付诉讼与其他行政诉讼类型之关联》,《辅仁法学》第33期(2007年),第73页以下。

   [23] 最高人民法院行政裁定书(2017)最高法行申317号。

   [24] 参见章剑生:《行政诉讼履行法定职责判决论——基于<行政诉讼法>第54条第3项规定之展开》,《中国法学》2011年第1期,第143页。

   [25] 参见翁岳生编:《行政法》上册,中国法制出版社2009年版,第609页。

   [26] 参见最高人民法院行政审判庭编著:《最高人民法院行政诉讼法司法解释理解与适用》(上),人民法院出版社2018年版,第429页。

   [27] 参见章剑生:《现代行政法基本理论》,法律出版社2014年版,第878页以下;何海波:《行政诉讼法》,法律出版社2016年版,第470页以下。

   [28] 参见[日]横田明美:《義務付け訴訟の機能》,弘文堂2017年版,第160页。

   [29] “尹荷玲诉台州市国土资源局椒江分局土地行政批准案”,载中华人民共和国最高人民法院行政审判庭编:《中国行政审判案例》第4卷,中国法制出版社2012年版,第165页以下。

   [30] 江必新、梁凤云:《最高人民法院新行政诉讼法司法解释理解与适用》,中国法制出版社2015年版,第222页。

   [31] 最高人民法院行政裁定书(2019)最高法行申1240号。有法官对2015年1月1日后各级法院适用给付判决的142份裁判文书进行统计,发现判决履行给付的内容包括明确的款项名称和具体的给付数额的占到69.01%。参见前引6,董巍文,载贺荣主编书,第1615页。

[32] 《最高人民法院第二巡回法庭2019年第16次法官会议纪要》,(点击此处阅读下一页)

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本文责编:陈冬冬
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