周天勇:深化土地体制改革与理顺经济运行

选择字号:   本文共阅读 497 次 更新时间:2020-03-05 22:22:33

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周天勇 (进入专栏)  

  

  

   2018年工业产能过剩111171亿元,而农民在农村土地转移为城镇建设用地时,当年土地出让金全国总收入为65096亿元,如果收税30%,政府收入为19528.8亿元,假定集体提留15%,为9764.4亿元,则农民家庭少分了35801亿元。根据国家统计局2018年的统计公报,农民居民人均消费支出与其人均可支配收入比率为82.95%。如果将这年应有而没有的农民土地财产性收入和以地为本创业收入还原,平滑计算,农民因得不到土地出让金中应有的收入而损失的消费能力为23629亿元,为过剩产能的21.25%。

  

   从需求侧看,有支付能力的消费需求不足,是造成工业产能过剩的最主要的原因。除了失去的城镇建设用地征用收入,加上其他应得但失去的土地交易等财产性收入,体制安排方面造成的农民财产性收入几乎为零,是造成工业产能过剩特别是工业品消费不足的很重要的原因。

  

   农村居民和城镇居民之间收入和财产的差距,是造成国民经济生产过剩的重要原因之一。从国民经济流程看,居民收入水平越高,其消费率就越低,其收入中更多的比例用于投资,生产能力越来越大;而居民收入水平越低,其收入的消费率却越高,但是,由于其收入水平较低,其消费的支付能力却不强。当收入向城镇居民,特别是城镇中资产和财富雄厚的较少数居民集中,而农村中多数居民,以及城镇中许多非户籍居民收入水平偏低,满足消费欲望的货币支付能力不强,则城镇居民投资和技术进步增加的生产能力,不能被更多有支付能力的居民消费需求所平衡,就会造成总供给与总需求的不平衡,也即生产过剩。

  

   其实,即使在私有体制的经济体,因人均土地面积不同,土地资源配置的方式有所差异。东亚经典模式国家和地区,人口密集而人均国土地面积,特别是耕地面积较小;在第二次世界大战后,又按照耕者有其田进行了土地从集中向分散平均的改革。美国则是人均耕地面积较大,农场基本是家庭经营,每个农场平均耕地面积要比东亚国家大得多。因此,土地交易政府管制的程度也不同。美国的土地所有制有两种情况:私人所有制和土地公有制,其中私人所有制占主导地位,大约占到全国土地面积的60%;土地公有制分为两个层面,一是联邦政府所有,约占全国土地面积的33%,二是州政府所有,大约占到5%。还有2%的土地是印第安人的原始保留地。美国的农业用地的流转以租佃制为主,拥有土地所有权的私人或政府可自行或通过中介出租土地,也可以出售农业用土地。其他所有土地,土地所有者拥有地下的一切财富,可以自由开采地下资源,或者将地下资源单独出售给别人。所有土地都实行有偿使用,美国法律明确规定土地可以买卖和出租。联邦政府为了国家和社会公益事业,兴建铁路、公路及其他设施,需要占用州属公有土地或私人土地,也要通过交换或购买的方式取得,交易价格由市场和双方协商决定。上述行为的条件是,建设用地需要符合政府的规划,必须遵守政府关于环境保护的规定并照章纳税。

  

   从土地人均多少来看,在上述经济体中,日本、韩国和中国台湾地区较为稀缺,由于均为海岛和半岛区域,可利用但未利用的土地面积比例小;中国大陆次之,虽然目前已经利用土地面积规模较大,人均面积水平也不高,但未利用土地经过改造后可利用的面积潜力很大;美国人口相对少,而国土面积大,人均已利用土地面积水平最高。从这个角度看,对于耕地,包括建设用地配置的政府干预程度最重的应当是日本、韩国和中国台湾地区,中国大陆次之,美国则最宽松。然而,实际上目前中国大陆对于土地要素配置的政府干预最多并且程度最高,资源配置市场化程度最低。从土地宽松程度和国民经济优化良性运行的方面观察,这是一种非常扭曲的体制安排。

  

   简言之,如果一个国家要实行市场经济体制,劳动力、资金、技术等要素必须要有清晰的产权,可以自由交易和流动,通过市场可以形成价格,市场调节要素进行合理优化配置,特别是劳动力、土地、资金和技术之间,也需要合理组合配置。如果劳动力、资金和技术等要素可以按照市场经济的规则自由流动、互相交易、竞争定价、价值表达、市场调节,而土地要素却在上述方面不同程度地受限,则会导致国民经济运行的紊乱:要素总体配置效率低下,农业中劳动力淤积,资本要素不能流入农业和农村,农民失去以地为本进行创业和获得土地财产性等收入的机会,从而导致农村和城镇非户籍居民有支付能力的消费需求不足,进而使得城镇中工业品生产过剩,国民经济将增长乏力。

  

三、结语:土地体制改革的方向

  

   首先,土地确权改革。土地分为国有和集体所有,使用权可以永续但能够通过交易转让,使用财产权应当确权发证。农村的终极所有权属于农村集体农民,农民承包的耕地和居住的宅地有永续使用权,而村集体集中的土地部分,其价值应当股份化划归每个农村家庭。农村的各类土地永续使用权,可以进行出售,也可以出租。农村土地永续使用权,可以在二级市场上的不同用地需求者之间进行交易,或者转租。对永续使用权的交易,政府在改变业主后,对于使用财产权转移应予以确认。

  

   土地永续或者长久使用,可采用两种方案:(1)一级使用财产权,可为永久;(2)农村耕地、林场、牧场和其他生态用地等的土地使用年期可为999年,住宅建设用地的使用年期可为500年,企业、社团和行政等法人土地使用权年期可为300年。

  

   其次,形成竞争性的土地资源市场配置方式。明晰土地产权,是建立开放、竞争、统一而有序的土地市场,发挥市场优化土地资源配置作用的必要前提。建立城乡统一的建设用地市场,关键是转变配置方式,让市场发挥决定性作用,只要是市场主体,无论是农民拥有使用权的土地,还是城市企业拥有土地使用权的土地,都可以同地、同价和同权入市进行平等交易。只有这样配置土地资源,维护土地使用财产权益,才能形成对农民的合理、规范、多元的保障机制。

  

   对于非公益性用地,不再经政府征用,农村土地直接进入市场,由用地商到土地交易所寻找,其交易中的级差地租,由政府以税收的方式加以调节。对于公益性用地,政府也要先进入土地交易中心登记需求信息,寻找土地供给者,按照市价进行收购,价格太高的,与非公益性用地一样,可以通过税收的方式调节,而不是强行从农民手中以低价征地。

  

   农村土地只要符合规划,就应该与城镇土地一样,同地、同权、同价。具体来说,一是所有土地都平等进入农用、建设等用地交易市场,改变土地供应的行政寡头垄断;二是农村土地的有关权利,只要符合法律规定,不管是承包地使用权、宅基地使用权,还是建设用地使用权,都可以自由入市,通过市场竞争形成合理的价格,优化土地资源配置。

  

   再次,农民要有自己土地的建设权。缩小征用土地的范围,非公益建设不得强制征收农村集体的建设用地。农民家庭宅地面积,楼高允许三层,原则上不予以行政控制,而是采取价格和税收的方式加以调控。农村和集镇,不宜建设几十层高的住宅楼,鼓励“一户建”,随着农民收入和富裕程度的提高可提升为别墅。允许进城定居而农村宅地闲置的家庭将其出售,出售对象不限于农村村民,鼓励城镇居民到农村购买宅院,并改造翻新。允许农村村民,包括城镇居民,以适当的价格购买农村的荒地坡地,建设“一户建”住宅,包括城市居民合作建多层住宅楼。

  

   调水改土,扩大可利用土地供给,农民有在自己土地上建设的权利。如像日本、韩国和中国台湾地区一样,实行农村土地资本化改革,鼓励以地为本创业投资,允许农民在自己的土地上建设小加工厂、餐馆、客栈、加油站、大棚、仓库、禽畜场。当地村集体和最基层政府,要及时和超前规划。应当以积极的思路和行动解决耕地短缺和保障粮食安全,即调节水资源分配、改造未利用土地、扩大发展空间,交易集中耕地、规模化大生产、提高产出效率。

  

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文章来源:《学术月刊》2020年第2期

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