张文显:国家制度建设和国家治理现代化的五个核心命题

选择字号:   本文共阅读 1795 次 更新时间:2020-01-18 10:32:16

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张文显 (进入专栏)  
起“四梁八柱”作用的是根本制度、基本制度、重要制度。其中,党的领导制度是我国的根本领导制度,在国家制度和国家治理体系中居于统筹、统领、统帅地位。习近平总书记在关于《决定》的说明中指出:“决定稿准确把握我国国家制度和国家治理体系的演进方向和规律,突出坚持和完善党的领导制度,抓住了国家治理的关键和根本;突出守正创新、开拓进取,彰显了中国特色社会主义制度自信;突出系统集成、协同高效,体现了强烈的问题导向和鲜明的实践特色。”把“坚持和完善党的领导制度”作为国家制度建设和国家治理现代化的首要任务,作为国家治理的关键和根本,意义重大而深远。

   党的十九届四中全会《决定》和习近平总书记关于《决定》的说明重提“党的领导制度”这个概念,也是引人注目、令人深思。

   党的领导制度是中国特色社会主义的根本制度。如何以制度方式表达和规定中国共产党的历史地位和领导作用,《中华人民共和国宪法》及其修正案提供了一个分析样本。1954年《宪法》仅在序言中用陈述性语言表述:“中国人民经过一百多年的英勇奋斗,终于在中国共产党领导下,在1949年取得了反对帝国主义、封建主义和官僚资本主义的人民革命的伟大胜利,......”。“我国人民在建立中华人民共和国的伟大斗争中已经结成以中国共产党为领导的各民主阶级、各民主党派、各人民团体的广泛的人民民主统一战线。”这两段叙述性语言表明,中国共产党的领导是人民的选择、历史的结论。1975年《宪法》在序言和正文中都有关于党的领导的表述和规定,包括:“中国共产党是全中国人民的领导核心。工人阶级经过自己的先锋队中国共产党实现对国家的领导。”(第2条)“中国人民解放军和民兵是中国共产党领导的工农子弟兵,是各族人民的武装力量。中国共产党中央委员会主席统率全国武装力量。”(第15条)“全国人民代表大会是在中国共产党领导下的最高国家权力机关。”(第16条)“全国人民代表大会的职权是:修改宪法,制定法律,根据中国共产党中央委员会的提议任免国务院总理和国务院的组成人员,批准国民经济计划、国家的预算和决算,以及全国人民代表大会认为应当由它行使的其他职权。”(第17条)“公民的基本权利和义务是,拥护中国共产党的领导,拥护社会主义制度,服从中华人民共和国宪法和法律。”(第26条)1978年《宪法》将“全国人民代表大会是在中国共产党领导下的最高国家权力机关”修改为“全国人民代表大会是最高国家权力机关”,其他涉党条款保留。

   1982年《宪法》把包括坚持党的领导在内的四项基本原则写进《宪法》序言:“中国各族人民将继续在中国共产党领导下,在马克思列宁主义、毛泽东思想指引下,坚持人民民主专政,坚持社会主义道路,不断完善社会主义的各项制度......”,但在正文中取消了全部涉党规定。2018年,现行《宪法》第五次修改时,面对国内外复杂局势和各种风险的挑战,面对改革发展稳定的艰巨任务和推进国家治理现代化的历史使命,面对必须加强党的全面领导的党心民意,经过科学论证和慎重考虑,党中央提出将坚持党的领导写入《宪法》总纲条文中的建议,第十三届全国人大第一次会议通过的《中华人民共和国宪法修正案》在《宪法》第一章“总纲”第一条第二款“社会主义制度是中华人民共和国的根本制度”后增写“中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征”。这就在根本大法的总纲中明确了中国共产党的领导地位,为坚持中国共产党的领导、巩固党的领导地位和执政地位、更好发挥党的领导权和执政权作用提供了更加明确更加权威的宪法依据。由于《宪法》总纲第一条是关于中华人民共和国性质即国体的规定,在这一条写入党的领导,就明确了中国共产党的领导是国家的根本制度。作为国家根本制度,党的领导制度是中国特色社会主义国家制度体系的轴心,是国家治理体系、治理体制和治理能力的灵魂。

   坚持和巩固、完善和发展党的领导制度,是党和国家的根本所在、命脉所在,是全国各族人民的利益所在、幸福所在。把党的领导落实到国家治理各领域各方面各环节,具有充分的法理依据。党的十九大报告提出“党是最高政治领导力量”重大政治和理论命题,党的十九届四中全会《决定》重申“党是最高政治领导力量”。这个命题与“中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征”“中国共产党领导是中国特色社会主义制度的最大优势”两个命题融为一体,成为“健全总揽全局、协调各方的党的领导制度体系,把党的领导落实到国家治理各领域各方面各环节”的根本法理依据。

   基于坚持党的领导的历史经验、实践优势、法理依据和现实需要,党的十九届四中全会《决定》把“坚持和完善党的领导制度体系,提高党科学执政、民主执政、依法执政水平”作为坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化的首要任务,并作出创新性制度设计和安排,以此提高党治国理政的能力,确保党始终成为中国特色社会主义事业的坚强领导核心。

   《决定》强调要全面贯彻新时代党的建设总要求,以加强党的长期执政能力建设、先进性和纯洁性建设为主线,以党的政治建设为统领,以坚定理想信念宗旨为根基,以调动全党积极性、主动性、创造性为着力点,全面推进党的政治建设、思想建设、组织建设、作风建设、纪律建设制度化,全面推进依规治党、制度管党强党。一是建立不忘初心、牢记使命的制度。二是完善坚定维护党中央权威和集中统一领导的各项制度。三是健全党的全面领导制度,把党的领导制度化、法治化,确保党在各种组织中发挥领导作用。四是完善党领导各项事业的具体制度。五是健全为人民执政、靠人民执政各项制度。六是健全提高党的执政能力和领导水平制度。七是完善全面从严治党制度。

   需要特别指出的是,坚持和完善党的领导制度体系的决策部署,不限于《决定》分论的第1部分,分论其他12个部分也都体现着党的领导制度并有相应的具体制度规定,把党的领导落实到了统筹推进“五位一体”总体布局、协调推进“四个全面”战略布局各方面。可以说,坚持和完善党的领导制度是贯穿《决定》全篇的一条红线,无论哪个领域、哪个方面、哪个环节,都应当贯彻党的领导,发挥党总揽全局、协调各方的领导核心作用。

   (二)坚持和完善人民代表大会制度

   人民代表大会是中国人民当家作主的主渠道。人民代表大会制度是我国的根本政治制度,是支撑中国国家治理体系和治理能力的根本制度。其法理依据在于:第一,在我国,一切权力属于人民,人民当家作主是我国的国体即中华人民共和国的根本性质,体现根本性质的制度自然就是国家根本制度。第二,人民代表大会是人民行使国家权力的机关。我国《宪法》规定,国家的一切权力属于人民,人民行使权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会,这是我国的政体,任何国家的政体都属于根本政治制度。第三,人民代表大会制度是坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一的根本制度安排。这是习近平总书记在庆祝全国人民代表大会成立60周年大会上的讲话中提出的原创性理论命题。这个命题是对中国特色社会主义国家制度和法律制度理论的重大发展,是对马克思主义国家与法治理论的重大贡献,续写了马克思主义国家与法治理论中国化、时代化的新篇章。

   党的十九届四中全会《决定》立足人民当家作主的主体地位,强调坚定不移走中国特色社会主义政治发展道路,提出健全民主制度、丰富民主形式、拓宽民主渠道,依法实行民主选举、民主协商、民主决策、民主管理、民主监督,使各方面制度和国家治理更好体现人民意志、保障人民权益、激发人民创造,确保人民依法通过各种途径和形式管理国家事务,管理经济文化事业,管理社会事务。

   坚持和完善人民代表大会制度的重点在于:支持和保证人民通过人民代表大会行使国家权力,保证各级人大都由民主选举产生、对人民负责、受人民监督,保证各级国家机关都由人大产生、对人大负责、受人大监督;支持和保证人大及其常委会依法行使职权,健全人大对“一府一委两院”监督制度;密切人大代表同人民群众的联系,健全代表联络机制,更好发挥人大代表作用;健全人大组织制度、选举制度和议事规则,完善立法论证、评估、评议、听证制度等。

   (三)坚持和完善中国特色社会主义法治体系,提高党依法治国、依法执政能力

   中国特色社会主义法治体系,亦即中国特色社会主义法律制度体系,是中国特色社会主义国家制度和国家治理体系的依托。其中,宪法是国家制度体系和治理体系的基石,无论是根本制度,还是基本制度和重要制度,都是通过宪法及宪法相关法得到体现、执行和落实。宪法是我们党全面领导和长期执政的根本制度依据和法理依据,是党和政府治国理政的总依据,依法执政首先是依宪执政,依法治国首先是依宪治国。作为国家制度的依托和党治国理政的根本依据和总依据,以宪法为统领的法律制度、法治体系当然就是我们国家的一项根本制度。

   中国特色社会主义法治体系是全面依法治国的总目标总抓手,也是坚持和发展中国特色社会主义制度的重要支撑,是推进国家治理现代化的重要依据。党的十八大以来,以习近平同志为核心的党中央在领导全面依法治国、建设法治中国的伟大实践中形成了全面依法治国新理念新思想新战略,提出了一系列具有时代性、原创性、标识性的新概念新命题新话语,“建设中国特色社会主义法治体系”就是其中之一。习近平总书记指出:“改革开放以来,我们坚持理论创新,正确回答了什么是社会主义、怎样建设社会主义,建设什么样的党、怎样建设党,实现什么样的发展、怎样发展等重大课题,不断根据新的实践推出新的理论,为我们制定各项方针政策、推进各项工作提供了科学指导。推进国家治理体系和治理能力现代化,发展社会主义市场经济,发展社会主义民主政治,发展社会主义协商民主,建设中国特色社会主义法治体系,发展社会主义先进文化,培育和践行社会主义核心价值观,建设社会主义和谐社会,建设生态文明,构建开放型经济新体制,实施总体国家安全观,建设人类命运共同体,推进‘一带一路’建设,坚持正确义利观,加强党的执政能力建设,坚持走中国特色强军之路、实现党在新形势下的强军目标,等等,都是我们提出的具有原创性、时代性的概念和理论。”法治领域最具有原创性、时代性、标识性的概念和命题就是“建设中国特色社会主义法治体系”。

   全面推进依法治国,完善和发展国家治理体系,涉及宪法实施、科学立法、严格执法、公正司法、全民守法、法治监督、法治保障、法治队伍建设、法学教育等各环节;涉及依法治国、依法执政、依法行政共同推进,法治国家、法治政府、法治社会一体建设,国家法治、地方法治、社会法治、行业法治、国际法治统筹发展等各方面;涉及法治与政治、法律与政策、依法治国与依规治党、依法治国与以德治国等各关系,在实践中必须有一个总揽全局、牵引各方的总目标总抓手,这正是“建设中国特色社会主义法治体系”的基本定位和重大意义,它既明确了全面推进依法治国的性质和方向,又突出了全面推进依法治国的纲领和重点任务。建设中国特色社会主义法治体系,还是建设社会主义法治国家、建设法治中国的必由之路,是实现国家治理体系和治理能力现代化的必然要求。

   坚持和完善中国特色社会主义法治体系,就是“在中国共产党领导下,坚持中国特色社会主义制度,贯彻中国特色社会主义法治理论,形成完备的法律规范体系、高效的法治实施体系、严密的法治监督体系、有力的法治保障体系,形成完善的党内法规体系”;就是要进一步完善经济法治体系、政治法治体系、文化法治体系、社会法治体系、生态法治体系、军事法治体系、国际法治体系等分领域法治体系,促进包括市民公约、乡规民约、行业规章、团体规章等在内的形式多样、内容丰富的社会规范体系建设,为各方面的治理提供完备有效的依据和保障,创造出人类历史上最先进的法治文明,在“两大奇迹”的基础上再创“法治奇迹”。

党的十九届四中全会《决定》以坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化的政治逻辑为主线,(点击此处阅读下一页)

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本文责编:陈冬冬
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文章来源:《法制与社会发展》2020年第1期

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