蒋清华:支持型监督:中国人大监督的特色及调适——以全国人大常委会备案审查为例

选择字号:   本文共阅读 559 次 更新时间:2019-11-28 07:48:36

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蒋清华  
20世纪初,古德诺从政治与行政二分体制下政治如何保持对行政的恰当的控制权这一问题中,发现并论证了政党制度的必要性。古德诺以美国、法国、意大利为例,专门讨论了政体尤其是行政体制对政党地位的影响。他认为,如果行政系统没有实现相当程度的集权,而是最终处于有效的立法控制之下,那么就必然要靠政党来协调政治与行政的关系;即使行政系统实现了集权,存在一个相当强大的政党体制往往也是民治政府和高效行政的必要前提。〔[74]〕封丽霞教授也认为,正是政党政治的运作和维系,才使得立法、行政、司法职能得以整合成为一个具有某种内在统一性,且相互之间有机联系的国家权力体系。〔[75]〕当然,中国共产党与西方资本主义国家执政党所采取的具体的协调机制是不同的。

   具有鲜明中国特色的党协调各方,其政治宪法学意义至少有:第一,最大限度凝聚国家与社会在价值问题以及重大政策问题上的共识。党在作出决策之前,要经过党内民主、政治协商乃至社会协商等程序。从资源掌控、组织权威和动员能力上看,党协调各方所具有的民主功能不亚于人大,这有利于凝聚共识,找到“最大公约数”。第二,最大限度形成治国理政的强大合力,集中力量干正事、办大事。党协调各方,从消极层面来讲,是要切实防止群龙无首、一盘散沙,党争纷沓、相互倾轧,民族隔阂、阶层冲突,相互掣肘、内耗严重的现象;从积极层面来讲,是要将各方面的思想和行动统一起来,形成一致性的整体力量,来推动社会进步。

  

   五、支持型监督的反思与调适

  

   全国人大常委会副秘书长信春鹰在2015年的一篇文章中认为:“备案审查纠错的主要手段是由常委会工作机构通过沟通协商,由制定机关自行纠正,这虽然是纠正违宪违法行为的方式之一,但也存在刚性不足、缺乏约束力的问题。”〔[76]〕2017年12月,备案审查工作报告首次提请全国人大常委会会议审议,报告坦陈:“审查标准、程序和督促纠正机制等不够明确规范,有关制度刚性不足,约束力不强,有备必审、有错必纠需要进一步落实。”〔[77]〕撤销权处于“休眠”状态,无外乎两种情况:一是制定机关自行纠正了,人大撤销权的行使条件归于消灭;二是制定机关怠于纠正、久拖不决甚至拒不纠正,人大出于各种因素的考虑而未行使撤销权。后一种情况可能还占多数,这就不符合“有错必纠”的备案审查原则,有损人大监督的权威和实效。

   本文认为,支持型监督的理念具有传统文化上的深刻根源,更是政治体制的内在要求,具有非常丰富的内涵,其所涵括的配套制度是多方面、组合性的,但在实际操作中却存在结构性问题,呈现出一种“柔性有余、刚性不足”的形象,虽然在维护法制统一、保障公民权利等方面也发挥了重要作用,但已越来越不适应新时代全面依法治国的形势和要求,因而需要作出调适优化。

   (一)准确理解“监督与支持”

   要对支持型监督进行调适,就必须在观念上正确认识监督与支持的关系,弄清楚政治修辞与法律意义的区别。

   首先,根据本文第二部分的分析,我国政治法律话语中的人大对其他国家机关的“支持”,其实有两种含义,一种是监督性的支持,另一种是权威性的支持,后者并不属于监督的范畴。在具体工作中,权威性的支持工作与监督工作之间可能存在张力。所以,“正确处理监督和支持的关系”的命题,严格来讲,应当是就人大的整体工作而非监督工作而言的,即这是在讨论人大的监督权与其他职权之间的关系问题,而不是在讨论监督权所具有的支持作用(“给面子”)与其他作用(“打脸”)之间的关系问题。当我们说“正确处理监督和支持的关系”时,言下之意是指人大行使监督权,有些时候甚至一般来说,并不是对其他国家机关的支持;而人大不能只做支持的工作,不做监督的工作。

   其次,“监督也是支持”“在监督中体现支持”这类命题,它实际上讲的不是“支持”,而是督促。当然,也可以理解为一种支持,即人大的监督是一种督促型监督、支持型监督,而不是三权分立体制下的制约型监督甚至否决型监督,因而便有了本文所谓的“支持型监督”。必须明确的是,在这种监督与被监督的宪法法律关系之中,“支持”并不是其主要内容。人大对其他国家机关的监督,目的是为了督促它们改进工作,维护宪法法律权威,保证党和国家的决策部署得到贯彻落实。监督就是要发现问题,而对于所发现的问题,是要进行纠正而不是给予“支持”的。“支持”话语更多的是一种政治修辞,而不是对宪法法律关系的准确描述。不是说人大对其他国家机关没有支持的功能,但在人大的立法权、监督权、决定权、任免权这四大职权中,监督权的支持功能是最小的。

   笔者注意到,在第十二届全国人大期间,无论是张德江委员长的讲话、文章,还是每年的常委会工作报告,有关“监督与支持”的话语呈减少趋势,“既敢于监督又善于监督”(2014年)、“正确监督”“有效监督”(2016—2018年)等话语开始出现。在2004年庆祝全国人大成立50周年大会上,胡锦涛的讲话中谈到了“支持和督促”,而到了2014年庆祝全国人大成立60周年大会上,习近平的讲话中专门论及“加强和改进监督工作”,但没有出现“监督与支持”或“支持和督促”之类的论述。2018年7月,栗战书委员长指出:“在我们的政治体制中,人大就是要对‘一府一委两院’起监督作用。这是国家制度设计上对人大的明确要求。”同时也讲到“寓支持于监督之中”。〔[78]〕1999年讲的“在监督中体现支持”与2018年讲的“寓支持于监督之中”,虽然初看差不多,但味道已变——关注的重点从“支持”落到了“监督”上。这些或许表明了,人大的监督理念正在悄然调适,更多地强调监督,而不是支持。

   (二)科学认识国家权力之间协调与监督的关系

   前已述及,人大与其他国家机关分工不同、职责不同,但目标和任务是一致的,因而各国家机关在党的领导下分工合作、协调配合,以保证国家机器高效运转,更好地为人民服务。这是在中国特色社会主义制度下,国家政权机关之间关系的一条政治原则。这一原则已经通过宪法、法律规定的有关制度予以体现。以立法监督为例,立法法规定的制定机关自行纠正制度是贯彻这一政治原则的体现,同时,宪法、立法法规定的人大撤销权同样也是贯彻这一政治原则的体现。但是不是人大在立法监督中依法撤销违宪违法的法规,或者人大在工作监督中依法采取质询、特定问题调查等方式,甚至就有关问题作出决议,就有损高效运转了呢?显然不是。

   本文认为,权力协调配合与权力监督制约不是同一个层面的问题。其中,监督制约是基础,没有监督制约,也就不需要讲协调了。协调是一种校正,是对彼此拆台、效率低下、背离政权人民性本质和服务性目标的那种异化了的监督制约进行校正。监督和制约本身当然不是目的,也不是为了反对而反对,为了挑刺而挑刺,但监督制约是一种更好地发现和纠正问题的必要的途径。正如1956年周恩来曾说的:“政府应该让人民代表批评自己的错误,承认应该承认的错误。……资本主义国家的制度我们不能学,那是剥削阶级专政的制度,但是,西方议会的某些形式和方法还是可以学的,这能够使我们从不同方面来发现问题。换句话说,就是允许唱‘对台戏’,当然这是社会主义的‘戏’。”〔[79]〕全国人大常委会办公厅研究室主任宋锐早就撰文指出,如果在具体工作中过分强调目标一致、一团和气,违宪违法的法规都由制定机关自行纠正,而不需要人大发挥监督作用的话,宪法规定的备案审查机制就毫无意义了。〔[80]〕

   进而,在讨论党对国家机关进行协调的问题时,党无疑要发挥好总揽全局、协调各方的领导核心作用,但“总揽”应当是在保证国家机关权力独立前提下的总揽,“协调”应当是在维护国家权力监督制约基础上的协调。董茂云教授指出,党应当“支持和促进各国家机关在宪法和法律框架下的分工和配合,既要避免基于长期习惯而出现的权力不均衡,也要避免基于现实功利而出现的权力争夺或责任推诿”;“应当支持各国家机关之间通过相互沟通解决公权力争议,也要支持各国家机关通过宪法实施监督机制解决公权力争议。”〔[81]〕中国共产党作为最高政治领导力量,实际上担负着“宪法守护者”的重大职责使命。因此,党要用好“宪治领导权”,总揽维护宪法法律权威尊严、确保宪法法律有效实施这个全局,协调人大与其他国家机关,支持和保证全国人大常委会依照立法法、监督法等规定全面运用监督方式,以不断提高立法监督“有错必纠”的执行力和约束力,不断增强工作监督的针对性和实效性,这也是坚持党的领导的题中之意。例如,党中央在《关于建立国务院向全国人大常委会报告国有资产管理情况制度的意见》中明确:“全国人大常委会视情况需要可以综合运用专题询问、质询和特定问题调查等方式,必要时可依法作出决议。国务院应当在决议规定期限内,将执行决议情况向全国人大常委会报告。”

   (三)“和为贵”的有限性与监督的刚性化

   从文化的角度来看,我们需要认识到传统“和”文化的局限性。一方面,《论语》在讲“礼之用,和为贵……小大由之”之后,紧接着还讲了“小大由之,有所不行。知和而和,不以礼节之,亦不可行也。”也就是说,虽然要以和为贵,但如果不论大事小事都追求和谐,就有行不通的时候了。一味地为了和谐而和谐,而不以礼(制度)来节制和谐,也是不可行的。另一方面,正如孙隆基所指出的,“和为贵”的这种放弃“对抗”的态度,却往往造成“自我”的弱化。因为自我权利(力)观念的模糊,使坚强的“自我”疆界无法建立起来。〔[82]〕

   关键在于,“和为贵”在国家生活、社会生活与私人生活中的适用程度应当是不同的。尤其是在国家生活中,宪法法律权威应当是第一位的,国家机关之间的“和睦相处”是第二位的,国家机关及其领导成员的“面子”应当服从于维护宪法法律尊严这个最大的“面子”。国家机关之间讲究沟通、不尚冲突,这固然是不错的,但在维护宪法法律权威这样的大是大非问题面前,“和谐”只能是手段而不能是目标,可以是“常态”但不能成“固态”。周旺生教授早就指出,有效性原则是立法监督的一项基本原则,而有效性依赖于监督的强制性,要对违宪违法或丧失合理性的立法予以“强制性否定”。〔[83]〕肖扬曾说:“对一次违宪行为及时追究的重大意义要胜过1000次对宪法条文的宣讲价值”。〔[84]〕栗战书委员长要求:“人大监督如果不严格、没有力度,那就是缺位和失职。要切实担负起法定监督职责,坚决纠正人大监督工作中的‘粗、宽、松、软’等情况,敢于动真碰硬,……要真正形成监督的压力,让压力转化为有关方面改进工作的动力。”〔[85]〕

有学者认为,我国的备案审査制度是以“沟通”和“协商”为主的共识型纠错模式,通过沟通、协调而形成共识虽不是启动撤销程序的必要条件,但却是充分条件。这种制度尽管存在着一些问题,但符合当前国情。〔[86]〕但是,且不论全国人大常委会与有关法规的制定机关达成共识如何与全国人大常委会的宪定监督机关地位相协调的问题,这种达成共识至少也存在着一个时间上的及时性问题。就立法监督而言,长期以来存在的制定机关怠于自行纠正、久拖不决的状况很可能是制定机关对上位法权威不够畏惧的一个重要因素,这致使备案审查制度的“一般预防”功能无法充分发挥,支持型监督的初衷也被扭曲。在新时代,全国人大常委会或其审查机构应当旗帜鲜明地维护宪法法律权威和法制统一,理直气壮地纠正违宪违法问题,否则“有错必纠”的方针就会落空。2015年3月,立法法修正,在维持审查机关先让制定机关自行纠正这一基本制度的基础上,加大了对制定机关不作自行纠正时处理力度,即规定:制定机关不予修改的,审查、研究机构应当(原规定为“可以”)向委员长会议提出予以撤销的议案、建议,由委员长会议决定提请(此处原规定为“决定是否提请”)常委会会议审议决定。(点击此处阅读下一页)

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本文责编:陈冬冬
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