沈荣华:我国政府机构改革40年的启示和新趋向

选择字号:   本文共阅读 638 次 更新时间:2019-10-25 10:01:01

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沈荣华  
都是由党中央作出决策部署,明确改革方向和重大举措,使改革充分体现时代发展要求、人民期待和党的意志,为改革顺利推进并取得成效提供了根本保证。

   2.适应经济社会发展的需要。根据上层建筑适应经济基础的要求,政府机构改革始终坚持适应经济社会发展的需要,以经济体制改革为牵引,研究确定与形势发展不相适应的问题,提出改革的重点和任务,进行相应的调整变革。以阶段性改革为例,第一阶段改革适应经济转型的需要,不断推进政府职能和机构转型;第二阶段改革适应完善社会主义市场经济体制的需要,优化政府组织架构;第三阶段改革适应新时代发展的要求,积极构建现代政府治理体系。

   3.牢记以转变政府职能为核心。改革政府机构不是简单的撤减合并,也不是为了改革而改革,而是要转变职能,提高效能,发挥好政府作用。在改革实践中,自1988年机构改革首次提出转变职能是关键之后,历次政府机构改革都是围绕转变政府职能展开的,以机构改革推动职能转变,同时釜底抽薪,走出“精简—膨胀—再精简”的怪圈,如20世纪的3次机构改革,都根据政企分开、减少微观管理的要求,着力裁撤专业经济部门;本世纪的4次机构改革,都强调加强和完善政府的经济调节、市场监管、社会管理和公共服务职能,推进政府机构职能优化组合。

   4.发挥中央和地方两个积极性。我国是一个大国,幅员辽阔,各级和各地情况差别很大,不同层级政府的机构设置有共性的一面,也有个性的一面,因而在政府机构改革中始终注重发挥中央和地方两个积极性,一方面由中央作出统筹规划和全面部署,明确改革的原则和“规定动作”,保证各级和各地改革的协同推进、相互衔接,形成整体效应,另一方面充分考虑地方的差异性,尊重地方首创精神,鼓励地方结合实际积极探索创新,做好“自选动作”,使地方机构改革更加贴近实际,对具有普遍意义的做法经验在全国推广。

   5.从中国国情出发借鉴国外有益经验。一个国家的政府机构设置和变革,主要是由本国的政治制度、经济发展水平、历史文化传统等因素决定的,同时也受到国外变革潮流和经验的影响。因此,我国在政府机构改革中始终坚持从中国国情出发,根据中国的国情和面临的问题,作出符合适合中国实际的制度安排,同时也注重借鉴国外政府机构设置的有益经验和变革潮流,从中国国情出发作出合理选择。

   (二)存在的不足

   1.有的领域改革相对滞后。政府机构改革是一个系统工程,涉及方方面面改革,需要系统规划、协调推进,使各项改革相互配套、相互促进,才能产生更大效应。从改革过程看,各领域改革存在着重视程度不一、进展参差不齐的情况,有的改革相对滞后,或者说得多做得少。比如说,政企分开改革力度大见效快,但政社分开改革则重视不够,进展迟缓,政府部门仍管了不少社会可以自主治理的事,向社会转移职能往往找不到理想的承载主体;经济领域的机构调整比较充分,而社会领域、公共服务领域的机构调整则较为滞后,这种情况在后几次政府机构改革中已得到很大改观;行政机构改革不断调整,成效明显,事业单位改革则相对滞后,举步维艰,事业单位承担行政职能或行政机构承担事业职能等政事不分、职能不清等问题,尚未很好解决。

   2.层级部门关系调整不到位。政府机构改革不仅关系同级部门关系调整,而且也涉及不同层级部门关系优化。考察以往的改革,对层级部门关系调整较为有限,有的改革举措前瞻性和稳定性不足。比较明显的实例是,层级部门和职能“上下一般粗”问题受到广泛关注,但无论在理论上还是在实践上都尚未很好解决;实行权力下放,调动了地方积极性,同时也出现了中央政令不畅、市场分割、地方保护等情况,如何化解这一矛盾存在不同看法;地方机构的设置,受数额所限,越往下越少,势必产生“多对一”“一对多”“不对口”等情况,不完全对口设置的,工作往往受到影响,尽量对口设置又会超出限额,对此地方和基层面临着两难选择。

   3.部门内部整合不充分。在机构改革中,部门合并重组只是改革的第一步,接下来还需要按照新的职能定位进行内部整合,才能成为一个有机整体。从以往改革实践看,一些新组部门只是将相关机构简单地归并在一起,没有进行充分整合。有的内设机构过多过细,职责交叉,相互牵扯;有的只是划转了职责,但相关机构、人员、权力、设施等没有一并划转,新组部门有责任无手段;有的内设机构名义在一起,但仍分散办公,各干各的;有的对机关人员未作出合理安排,或者简单地精简分流,或靠自然消化,职数和人员长期超编;有的仍沿袭原有机关文化和作风,貌合神离,磨合期很长。

   4.党政机构改革联动不够。在我国政治体制中,党政机构都是我们党治国理政的重要保障,在党的领导下协同一致开展工作,因而需要统筹推进党政机构改革,优化资源配置。在以往的改革中,主要局限于政府机构改革,党政机构改革的协同联动不够,一些领域存在的党政机构重叠、职责交叉、权责脱节等问题没有得到很好解决。对此,一些部门也进行了改革探索,如实行党政机构合署办公、一个机构两块牌子等,但涉及范围有限,因此2018年进行机构改革强调要统筹推进党政机构改革,理顺职责关系,形成综合效益。

   5.机构编制法治化滞后改革实践。按照建立法治政府的要求,政府机构改革应当于法有据,用法治巩固改革成果。从实践情况看,自1988年改革起就提出用法律手段规范机构设置和编制管理,开始机构“三定”规定工作,此后历次政府机构改革也强调要实现机构编制的法定化、规范化,先后修订了政府组织法,制定了机构编制管理条例等法律法规,但相对而言滞后于改革实践,有关法律制度不健全,一些机构编制管理的基本法律缺失,已有规定过于原则简约,缺乏实体性和程序性的规定,常常以政策性文件替代法律法规,操作上弹性过大。例如,一个机构设置是定位于政府组成部门,还是直属机构或事业单位,缺乏法定依据和标准,往往因时因地而定,可以这样也可以那样,刚性约束不足,政府机构编制管理尚未实现法治化。

  

   四、政府机构改革的新趋向

  

   一个时代有一个时代的主题。习近平总书记指出,机构改革是一个过程,不会一蹴而就,也不会一劳永逸,需要不断进行调整。适应新时代发展要求和国家治理变革的要求,党的十九届三中全会把政府机构改革放在党和国家事业发展全局中统筹推进,强调转变政府职能,优化机构设置和职能配置,目标是构建职责明确、依法行政的政府治理体系,加快建设人民满意的服务型政府。据此,对新时代政府机构改革展望如下。

   (一)更加突出转变政府职能

   转变政府职能是深化政府机构改革的根本目的。李克强总理强调,在新一轮政府机构改革中,要突出深刻转变政府职能,提升政府效能。面对新时代发展提出的新要求,必须把转变职能放在更加突出的位置,使市场在资源配置中起决定性作用,更好发挥政府作用。

   1.以政府机构改革为契机推进职能转变。结合新时代发展要求,以问题为导向,不断完善宏观调控体系、市场监管执法体制、自然资源和生态环境管理体制及公共服务管理体制,为推动高质量发展提供体制保障。

   2.把政府机构改革与“放管服”改革结合起来。深化简政放放权,最大限度减少政府对市场资源的直接配置和对市场活动的直接干预,不断激发市场活力;创新市场监管方式,维护公平竞争的市场秩序;优化政府服务,提高行政办事效率,增强企业和群众的获得感。通过改革,把该放的权放到位,把该管的事管到位,加快转变政府职能。

   3.加快推进政社分开。进一步理顺政府与社会的关系,将不必由政府承担的社会职能转移给社会组织,充分发挥社会组织在公共管理和服务中的作用,激发社会组织的活力,实现政府治理与社会调节、居民自治的良性互动。

   (二)构建职责明确、运转高效的政府机构体系

   经过历次改革,目前已形成与社会主义市场经济相适应的政府机构体系。在更高起点上推进改革,需要按照优化协同高效的原则,从各个层面理顺部门职责关系,使政府机构体系高效运转,提高政府效能。

   1.理顺同级部门关系。在新的政府机构体系框架下,进一步理顺同级部门之间职责关系,使一件事情原则上由一个部门负责;更加注重明确责任,做到有权必有责。

   2.优化层级部门关系。根据不同层级政府的履职特点和优势,合理划分中央与地方部门的事权,减少职能“上下一般粗”情况;赋予省级及以下地方政府机构更多自主权,增强地方治理能力;中央明确规定需要上下对口的机构要对口设置,地方还可因地制宜设置机构。

   3.强化部门内部整合。不仅是“物理合并”,更要起“化学反应”。对分设过细,职责重复的内设机构,可采取大司局、大处室设置;对执行性、监管性的内设机构,可作为相对独立的执行机构;对部门内部机构、人员、设施和机关文化,要做到相互融合,缩短磨合时间。

   4.整合行政执法队伍。减少执法队伍种类和层次,对相关领域的执法队伍采取综合设置,健全跨部门、跨领域、跨地区综合执法队伍之间的协调配合,形成执法监管合力。

   5.统筹配置机构编制。在严控总量的前提下,按照“人随事走”的思路,加大人员编制的统筹调配力度,破除部门问、地区间、层级间、身份间的编制使用壁垒,有保有压,此消彼长,灵活调剂或周转使用各类编制,形成动态调整机制,优化结构布局。

   (三)统筹安排党政机构布局

   按照优化协同高效机构的要求,统筹党政机构设置,优化党政机关布局,是新时代机构改革的一个突出特点根据深化党和国家机构改革的部署,优化党政机关布局主要有三种形式。

   1.职能相近、联系紧密的党政机构可实行合并设立或合署办公如国家行政学院与中央党校,一个机构两块牌子,作为党中央直属事业单位;将国家公务员局并入中央组织部,由中央组织部承担统一管理公务员的职责,保留国家公务员局牌子等。

   2.党的决策议事协调机构的办事机构可设在政府部门如中央全面依法治国委员会办公室设在司法部;中央审计委员会办公室设在审计署;中央农村工作领导小组办公室设在农业农村部;中央教育工作领导小组秘书组设在教育部等。

   3.与党的职能部门工作联系紧密的政府机构可采取归口领导如将新组建的国家广播电视总局、中央广播电视总台归口中央宣传部领导;将国家民族事务委员会归口中央统战部领导等。

   在地方层面,一些领域党委机构和政府机构设置重叠、职责交叉、权责脱节等问题同样存在,更需加大统筹党政机构改革力度,优化党政机构布局,提升整体合力。

   (四)加快事业单位分类改革

   事业单位改革是完善公共服务体制的必然要求,也是深化政府机构改革的重要内容。针对事业单位改革相对滞后、定位不准、职能不清等问题,按照分类推进的改革思路,加快政事分开,将主要承担行政职能的事业单位转为行政机构,相关人员转为行政编制,今后也不再设立承担行政职能的事业单位;实行事企分开,将主要从事经营活动的事业单位转为企业,不再实行事业编制管理;推进管办分离,理顺公益类事业单位与主管部门之间的关系。

   (五)实现机构编制法定化

   政府机构编制的法定化是建立职责明确、依法行政的政府治理体系的重要标志。党的十九届三中全会提出“要依法管理各类组织机构,加快推进机构、职能、权限、程序、责任法定化”,对机构编制法定化提出更高要求。这就需要加快行政立法进程,适时修订国务院组织法和地方政府组织法,对政府机构组织的原则、序列、规格、职责权限等内容做出规定;制定机构编制法,明确政府部门的职责权限、内设机构、人员编制、职数配置等内容;将“放管服”改革与部门“三定”规定结合起来,明确界定部门职责,推进政府职能转变;全面推行政府部门权责清单制度,实现权责清单同“三定”规定有机衔接,提高权责清单的规范性、科学性和实用性,规范政府权力运行。

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本文责编:陈冬冬
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文章来源:《科技新时代》2018年11期

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