杨瑞龙:国企改革的逻辑、困境与未来改革思路

选择字号:   本文共阅读 2091 次 更新时间:2019-08-06 00:11:25

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杨瑞龙  
虽不是必然的,但是有可能的。

  

   第II象限内的企业提供的产品属于公共产品类,行业特征具有垄断性,一般采用国有国营模式,分为三个类型:

  

   1.纯公共产品。这是既不具有竞争性也不具有排他性的物品,例如国防。从全球范围看,各个国家和地区的纯公共产品基本上都是由政府来提供的。由于纯公共产品难以通过私人部门供给,由政府提供公共产品时能够准确地匹配社会对公共产品的需求。这样一来,提供纯公共产品的国有企业就可以以社会福利最大化为运营目标,提供的产品对于全社会来说是有效率的。

  

   2.准公共类产品。其中,一类是具有非排他性和不充分的非竞争性的公共产品,像地下水流域、牧区、森林等,要实行国有国营。不能指望一个自负盈亏的农场给你保护东北小兴安岭的红松,这是不太现实的。另一类是具有非竞争性的特征,但非排他性不充分,比如自来水、电网、邮政、市政建设、铁路、港口、码头、城市公共交通等。这类准公共产品不充分的排他性可能带来“拥挤效应”和“过度使用”的问题,从而导致市场失灵。因此最好实行国家经营,若是让私人资本进来,则难以保证物品提供的质量合格与价格稳定。

  

   3.公益类产品。这类产品具有很强的正外部性,但物品的技术特征可能是竞争性和排他性的,比如医疗、教育、社保等。最好的情况下,国家有能力把老百姓的医疗、教育、社保都解决了,但目前阶段我们做不到。因此,我们要把医疗、教育、社保分为基本和非基本的,基本的教育,基本的医疗,基本的社保应该国家所有、国家经营,为普通老百姓提供最基本的医疗、教育、社保服务和保障。政府要把基本的需求解决,把非基本的放开。现在很多私人资本愿意进教育领域、医疗领域、社保领域,问题是政府全把它包起来,民营资本找不到进入的渠道,不能提供更多供给。

  

   第III象限内的国有企业提供的产品具有排他性,但具有自然垄断特征,一般宜采用国有国控模式,即垄断性国有企业应该进行股份制改造,但国有资本应具有控制地位。

  

   自然垄断行业,如能源、原材料、基础产业,包括中国的支柱产业,特别是高新技术产业,这个领域别太相信市场,当然我们要利用市场,但这个领域我们有国家利益目标、国家战略目标。这个领域的垄断和产权性质是没关系的,这与行业性质有关系。无论是交给国家还是交给外国资本都会造成垄断。航空、石油、桥梁、道路、邮政、通信产业放开,自由竞争,任由外国资本进入,这是过了底线,不能完全放开。这部分我们国有资本还是要处于控制地位。这时候我们可以让它海外上市,让它参与市场竞争,但不是完全按照市场化的标准将其改造为单纯以利润最大化为目标的市场主体。

  

   第IV象限内的国有企业所提供的是具有竞争性与消费上排他性的私人产品,原则上应完全走向市场。

  

   通过 40余年的市场化改革,有一部分竞争性国有企业实际上保持了和非国有企业同等的竞争力。对这部分企业宜进行产权多元化的股份制改造,使之成为政企分开、产权明晰化、产权主体多元化、管理科学的市场竞争主体,并以利润最大化为经营目标参与市场竞争,以法人资产承担责任。而对于那些效率低下、规模较小、市场竞争度高、市场需求变化快、产业重要性和关联度小、国家对其承担的风险大于其上缴收益的竞争性国有企业,适宜采用民营化的方式实现国有资本的退出。


分类推进国有企业混合所有制改革


   1.混合所有制改革的新方向

  

   混合所有制改革也是大家颇为关心的一个议题。2015年提出了分类改革以后,紧接着中央和国务院又出台了几个文件,未来改革的重点搞混合所有制改革。其实混改不是个新概念,上世纪90年代,党的十四大以后,我们提出了建立现代企业制度,就提出了混合所有制概念。这一次我们重提混合所有制,有什么新意呢?我认为是分类改革,应该在分类改革当中推进混合所有制改革。混合所有制有多种形式,具体来说就是国企入股民企,民企入股国企,国企员工持股。处于垄断行业的国有企业具有有市场支配势力和融资优势,这是民营企业的短板;民营企业的优势是经营机制灵活,这是国有企业短板,两个混合,各取所需,很好的一件事情。

  

   2.混合所有制改革中的“宏观分类”与“微观分类”

  

   就宏观分类来讲,2015年中央《指导意见》里说“谁出资谁分类”,这个企业到底是属于商业类还是公益类,谁说了算?这个企业所有者说了算。是不是有可能这个企业所有者出于既得利益,扭曲分类标准呢?我认为需要实现分类标准客观化,客观标准很好做,西方国家做相应的产业规制政策时有个非常明确的产业细分。我们国家发改委在制定产业政策时也有一套非常明确的产业细分标准;经济学上来讲,我们可以通过投入产出法和其他分析方法,也可以测度企业竞争性和垄断性问题。有了客观的分类标准,就可以向社会公示,各个国有企业对照分类标准,就可以明确知道自己的企业是属于公益类企业还是商业类企业,公益类企业一般采取国有国营,处于商业类中的自然垄断行业,混改时国有资本保持控制地位,如果属于一般竞争性国有企业,混改时民营资本处于控制地位也没有任何问题。

  

   有了这个宏观分类还不够,还有个微观分类。本世纪初开始,央企股份制改造上市的时候,国有企业募得了很多钱,特别是在2008年金融危机以后,4万亿刺激计划让我们的国有企业又获得了很多钱,这些钱干什么呢?一部分钱投到主业上,但大部分钱没有投到主业上,和民营资本抢饭吃了,进入到竞争性行业去了。从本世纪初开始,它筹到大部分的钱去进入房地产行业了,去建宾馆了,去建旅游公司、金融公司了。甚至夸张地说,细看有些上市公司财务报表,主要的利润已经不来源于主业,而是来源于副业。

  

   这导致我们民营企业越来越困难。我们民营企业经营难,投资积极性不足,并不仅仅是融资难、融资贵的问题,这不是个致命问题,致命问题是民营企业有钱没地方投,难以与通过其他行业垄断建立本行业竞争优势的国有企业竞争。因此对于混改中的国企要进行微观分类,主业以其市场支配实力和融资优势,吸引民营企业作为财务投资人;副业则吸收民企作为战略投资人,这才能激发混改的动力。

  

   3.混合所有制改革实践中的问题

  

   观察混改实践,我们发现很多国有企业参与了混改。但是仔细分析一下,发现混改主体大都是国有与国有混,并没有让国企与民企真正混起来。第二个问题在于,本来我们希望民营资本进入到国有里,他持有一定股份,进入公司董事会,结果发现很多民营企业被国有企业混掉了,这就是所谓的新公私合营。本来说这个企业是民营的,结果与国有一混,国有资本就控股了,这好像和我们的改革目标初衷还是相反的。第三个问题,国有企业混改时垄断行业不开放,竞争性行业让民营企业参股,却不能派董事,民营资本真金白银投进来最后啥话说了不算,还要承担风险,这样一来民企没热情,混改推进陷入窘境。

  

   4.推行混改还需引入动力机制

  

   混合所有制改革虽然有好的文件和指导,但没有真正完全落地,四年来只混不改、只混少改的问题仍存在。我们要在制度设计当中,进行分类标准客观化,进行微观分类,政策设计上要打消人家的顾虑,让改革者有回报,不能让改革者背负成本,这是改革的动力机制,这样能够真正推进分类改革,才能真正在分类改革原则上推进混合所有制改革。

  

   市场经济能不能再向前再迈一步,就看国有企业改革能不能再向前迈一步。市场改革核心是产权改革,产权改革里,没有国有企业改革做先行,民营企业发展,玻璃门、弹簧门、旋转门还会存在。总书记在民营企业家座谈会上讲的非常清楚,借助混合所有制改革为契机,给民营企业发展提供好的机会。如何通过国有企业的混合所有制改革把国有企业推向市场,我认为要引入一个改革动力机制,只有重塑改革动力机制才是推动混合所有制改革的关键。


精彩答疑节选


   Q:杨教授您好,国企是全体国民所有的,但我并没有感觉到中石化赚钱了和我有什么关系,中石化涨了我也没觉得我的金融资产增加。国企占有了很多资源,金融资源、行政资源、土地资源,这些也都可以,他占了这个资源,普通老百姓占的资源就少,就会有影响。怎么能把国有企业利润分给老百姓?比如建立国民基金,让我们普通人也能分享它的利润,倒不一定要给到个人,可以提供公共服务或跨地区转移支付,或养老金亏空问题,可以用在这上面,承担责任以匹配他的垄断地位。

  

   A:你的观点还是挺有价值的。确实马克思构想的社会所有制,与后来在实践当中社会主义国家推行的公有制还是有些差异的,马克思所讲的全体所有制,就是你所理解的,全社会人员平均占有资料并且平等分享收益。实践当中我们体现为国家代表全体人民来掌握这部分资产,所以,它不能直接表现为所有权的控制以及收益平均量化到每个老百姓。

  

   但我们有个非常重要的前提,党是人民的党,政府是人民的政府,最后资产的控制权以及资产收益都是回归到政府那里,政府是代表人民分享资产,道义上来讲仍然认为是全体人民来享用,实践当中还是认为有些偏离,我们感受度不高。

  

   怎么解决这个问题呢?让老百姓要实实在在地感受到国有企业资产给我带来的一些好处。因为当下面临很多问题,比如老百姓的养老问题,我建议在本次混改当中,宏观分类、微观分类当中,建议加大对竞争性产业当中的国有企业在混改时民营资本进入的程度。其中涉及到股权置换问题,我建议把这部分国有股权置换当中让民营企业进来,甚至可以保持控制权;另一方面,国有资本退出之后的资金建议分三份:1/3回归到主业,因为主业还是需要增加投资的;1/3构建一个新产业发展基金,现在国家要重点发展那些国家建设项目,或者国家要重点突破的产业,来给予产业支持;1/3建立一些社会保障基金,转回到社会保障基金,比如建立基本养老,基本医疗来补贴给老百姓。这样一方面加大民营资本进入,另一方面来让老百姓更多地享受到好处。

  

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文章来源: 华夏基石e洞察 公众号

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