佟德志:治理吸纳民主——当代世界民主治理的困境、逻辑与趋势

选择字号:   本文共阅读 825 次 更新时间:2019-06-18 20:19:23

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   越来越多的案例表明,缺少民主的治理可能会促进效率,但却会伤害公共利益,从而使改革陷入困境。在墨西哥,私有化改革成就了少数经济精英。在政治权力的保护下,这些精英占据优势地位;而失败者则是社会上的弱势群体,这严重地影响了墨西哥的政治状况。经济改革不是经济利益的不平等分配,更不是为了使财富集中在少数人手里,而是要成就一个政治更加平等、经济更加繁荣的国家。[19]即使是在东亚威权主义发展的时期,人们发现,经济绩效对威权政体的合法性贡献也并不像想象中那么大。比如,威权主义时期的韩国成功地控制了通货膨胀,发展了经济,但公众却越来越对政府不满。[20]

  

   人们越来越相信,民主治理是更加持久的社会稳定与经济发展的动力。对于那些追求善治的人们来讲,与精英政治、强人政治,尤其是专制的独裁政治相比,民主治理显然更有希望。民主虽然无法直接推动经济的发展,但会间接地推动社会的平等和参与,不但能够激发公民的积极性,而且还能通过选举、问责等机制在一定程度上限制权力的滥用,对社会稳定和经济发展产生长远的正向作用。人们也越来越相信,善治、民主和民生模式三者之间高度相关且相互支持,良善的治理不能回避民主体系与机制的引入。王浦劬教授通过对信访制度的研究发现,“社会民生的实现,重要途径之一在于治理民主的实现,而治理民主的运行,又恰恰是社会民生触发、促成和推进的,并且最终落实为社会民生的实现。”[21]

  

   在治理过程中引入民主,不但有助于实现可持续的发展,而且还可以有效地在社会内部保证和平。在那些饱受冲突之苦的社会当中,建立和平的任务首当其冲,而这一任务因为各种各样的原因也与建立民主治理联系在一起。中美洲的危地马拉、萨尔瓦多、尼加拉瓜;非洲的南非、萨拉利昂、莫桑比克,欧洲的南斯拉夫(包括科索沃)以及前南斯拉夫共和国的马其顿,以及亚洲的东蒂汶和阿富汗等国家的案例都提供了民主治理推进社会和平的相关证据。[22]新发展起来的共同体也相信,缺少了民主治理,就缺少了发展的动力。在保证可持续发展方面,一个社会在公正、平等、参与的态度下获取这种动力的知识技能和政治水平比这种发展动力的水平本身具有更重要的地位。作为治理体系的一个组成部分,民主,表现为责任、参与以及权力的制衡,越来越被证明在制止暴力冲突,提高社会经济福利等两个方面都是最为有效的。

  

   正是从这个意义上,联合国开发计划署(The United Nations Development Programme UNDP)逐渐将实施计划指向促进民主治理,责任、透明、公正、法治、参与等要素在治理过程中的重要性不断提升,在治理理论与实践中越来越成为共识。[23]在联合国等国际组织的推动下,发展中国家在国家治理方面的民主性得到增强。早在治理刚刚兴起的20世纪90年代,世界银行就支持将民主作为治理的构成维度和评价要素。在联合国开发计划署将民主治理作为其发展的重点后,它在145个国家和地区开展了一系列支持活动。2001年,它斥资80亿美元用于民主治理,超过60%都是其核心资源,成为民主治理最大的多边提供者。在《千年发展目标》中,联合国明确指出:“民主治理对于实现千年发展目标至关重要。我们旨在建设可靠、透明、具包容性以及无论在选举还是在妇女和贫穷人口的参与方面都能顺应民需的有治理能力的国家。”[24]民主治理对于保证公民权、加强公平选举的合法性、提高公共责任、透明以及参与起到了重要作用。一个比较成功的例子是坦桑尼亚。它的民主政治通过国家选举委员会(National Electoral Commission)而得到加强,这个委员会参与选举管理,负责分配资源。[25]

  

   同时,民主要想得到巩固,也必须与有效的治理结合起来。在印度尼西亚刚刚走上民主道路时,接连而来的是经济下降、种族暴力、分离主义、宪政危机……国内外充满了各种形式的质疑,认为印尼的民主注定会失败。然而,印尼并没有因此而倒下,而是成功地举行了4次全国大选,走上了民主的道路。时任印尼总统的苏西洛·尤多约诺(Susilo Yudhoyono)2010年度的“世界民主运动大会”(Assembly of theWorld Movement for Democracy)第六次会议上指出,印尼的经验就在于“民主必须与善治相结合”。沉迷于自由会“不时对政府治理带来损害”,而“民主并非一剂万能灵药”。在他看来,印尼的民主转型,“只有在民主与善治相结合的时候,我们才能够增进国家统一,解决矛盾冲突,促进经济发展,增强社会凝聚力”。[26]

  

   当代世界政治中丰富的民主实践也印证了这一点,只有与治理融合起来,民主才会发挥更好的作用。人们发现,广泛的民主化,包括联合国对萨尔瓦多、海地的选举进行监督,也大多聚焦于地方治理的特征与特性。[27]纯粹的民主需要治理体系加以辅助和延伸,才能得以健康运行和落实。民主的基本价值是平等,体现在具体的程序当中,民主政治强调了一人一票、多数决定等程序。没有治理体系的辅助,民主政治不但没有办法保证效率,而且会出现多数暴政,无法实现公平。所以,现代民主国家都会建立各种制度对民主政治加以辅助。比如,为了保证民主产生的权力不被滥用,引入法治的体系是必不可少的;为了保证多数决定不至于损害少数人的利益,引入权利的体系是不可或缺的……当然还有政党制、官僚制以及一些经济制度。这些制度本身并不是民主,但却有助于民主制度健康运行,都是国家治理体系的重要组成部分。

  

   总的来看,民主与治理密切相关,呈现出明显的强相关关系。为了更直观地分析民主与治理之间的关系,我们分别选取了2009年世界银行发布的世界治理指数(World Governance Index WGI)与2010年《经济学人》智库发布的民主指数做相关分析(如图1所示)。对161个国家和地区的量化分析结果表明,民主的高低与治理的质量之间存在着非常强的相关性(皮尔森相关系数达到了0.811),并且非常显著(P<0.001)。也就是说,从统计学的意义上,民主越发达,治理的质量也就越高;治理的质量越高,民主也会越发达。当然,也存在着一些特殊的个案,治理的水平比较高,但是民主水平相对较低。比如,如阿联酋这样的资源型国家和新加坡这样的城市国家,民主水平不高,但治理水平较高。也存在着像印度这样的国家,民主的水平相对较高,但治理水平较低。

  

   民主治理越来越成为学术界的共识。在第六届“全球再造政府论坛”(Global Forum on Reinventing Government)上,学者们几乎一致认为,善治依赖民主的存在与巩固。一些社会能从社会冲突中摆脱出来,其建立持久和平的过程与建立民主治理的过程是一致的。[28]比如,治理需要稳定的社会环境,而成熟的民主制度对政治稳定,缓和冲突有着重要的意义。比较政治和国际问题的研究越来越深入,人们对于国家多样性的认识也越来越深入。为什么一些国家能够建立起和平,而另一些国家则长久以来无法摆脱社会的紧张与对立,甚至是暴力冲突?尽管民主可能并不能直接带来经济发展,文化繁荣,但是,参与会显著地降低总体经济不稳定的水平,其原因可能就在于是人们对民主政治的偏好缓和了社会冲突并产生了妥协精神。[29]

  

   治理需要吸纳民主,才能有更好的表现。这里包括“在对权力的公开竞争中强调问责,通过对参与机制的响应能力和政策多元化的评估,以及对是否尊重人权进行考量”。[30]但是,这也给治理带来一系列的问题。比如,伦敦大学穆什塔克·汗(Mushtaq Khan)教授认为,支撑了那些国家不断发展的机构和机制远不是新自由主义的善治理念;正相反,几个高速发展的国家在善治的指标方面并不比其他发展中国家更好。在这些国家当中,对私有财产权的保护并不好,有的国家甚至是存在着严重的腐败。[31]有学者甚至认为,“非洲需要的是治理的技术,而不是治理理念。”[32]

  

   从政治与行政两分法的确立到治理的兴起,实际上是把国家职能当中凸显效率的那部分内容分离出来,其目的就是使越来越需要效率的行政领域脱离政治领域的各种束缚,从而能够在复杂多变的现代国家治理过程中高效地解决事务性问题。然而,这种分离并不能解决国家治理的根本问题,一个运转良好的国家治理体系,必须是民主与治理、公平与效率的有机统一。而且,民主治理也必须形成与民主治理的复合体系相适应的运行机制,才能更好地实现民主治理体系的合力效应。

  

三、治理吸纳民主的内在逻辑


   治理理论在很大程度上融合了政治学、行政学的新观念,借鉴了新公共管理(New Public Management NPM)、公私伙伴关系(Public-Private Partnership,PPP)等公共管理的理念。其中,民主理念的引入是至关重要的,治理的观念越来越与民主观念融合,形成了民主治理的理论与实践。人们看到,由科层统治到民主治理,公共管理的民主性明显增加。[33]以竞争为特征的新公共管理在很大程度上与民主的竞争维度相契合,但对民主的参与维度并不是特别敏感;新兴的参与式治理则对民主的参与维度乐于接受,但对竞争并不是很友好。相比来看,治理的理论与实践既不排斥新公共管理的竞争,同时又接纳了多中心的参与治理,与民主有更多的契合点。在某种程度上,应该说,“治理理论的民主论点不仅使治理理论在当代民主理论、公共行政学理论中独树一帜,也是它得以突破经典行政学范式的关键”[34]。

  

   治理吸纳民主有其内在逻辑。一方面,虽然治理与民主之间存在一定程度的冲突,但是治理的体系与机制的有效运行,善治目标的持久实现也需要治理融合民主。另一方面,民主政治的落实,甚至是民主政治自身弊端的克服也需要治理体系与机制来克服。治理吸纳民主不仅使民主理念得到落实,而且弥补了民主在实践中的诸多不足,使得民主治理成为现实。具体来看,是治理与民主在内涵、目标、主体、程序、机制、价值等各个方面存在着互补关系,从而使得治理能够吸纳民主。

  

第一,治理与民主在内涵上有相通之处。虽然治理与民主存在着很大的区别,但在理论研究当中,将这两个概念结构化后,其操作性的基本要素具有一定的一致性。事实上,主流国际机构包括世界银行、联合国开发计划署、经济合作与发展组织都对治理提出过自己的界定,大多比较宽泛,公共部门、权威分配、资源整合以及包括体系、机制、过程、制度在内的一整套技术体系。[35]根据世界银行的界定,治理是“国家权力行使的传统和制度”,包括“选择、监督和替换政府的程序、政府有效制定和实施合理政策的能力、以及公民和国家对管理他们之间经济和社会互动的机构的尊重”,这一概念包括了六个维度,即:表达与问责(Voice and Accountability)、政治稳定与和平(Political Stability and Absence of Violence)、政府效率(Government Effectiveness)、规制质量(Regulatory Quality)、法治(Rule of Law)、反腐(Control of Corruption)。(点击此处阅读下一页)

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文章来源:《政治学研究》2019年第2期

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